房连泉：养老金制度结构与社会稳定结构高度相关

　　2019年12月30日，由中国社科院世界社保研究中心主办、长江养老保险股份有限公司主办，香山财富研究院、中国社科院社会保障实验室协办的中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式在北京举办。

　　本次会议主题为“非缴费型养老金的中国道路与国际实践”。业内专家学者共济一堂，围绕未来30年的中国养老金发展趋势、老龄化与非缴费型养老金制度以及城乡居保基金投资等话题展开深入讨论。中国社科院世界社保研究中心、中国社科院社会发展战略研究院研究员房连泉出席会议并参加“第四单元：老龄化与非缴费型养老金制度探讨”环节。

　　以下为房连泉发言实录：

　　大家好！上午几位老师已经把我们的主要报告内容给大家报告过了，我个人一点不太成熟的思考。主要两个问题，一是非缴费型养老金有什么功能和优点，二是我们将来怎么改。

　　从国际上来讲非缴费型养老金有两个功能，第一个是老年减贫。看一下我们国家的案例，现在算下来，2018年每个月发152块钱，比较一下，和农民的收入、和贫困线比较一下，替代率还是比较低的，百分之十几，占贫困线的比重是51.7%，再提高一点不是没有可能的，农村的农民都可以脱贫了，它的功能是非常显著的。第二个是扩大覆盖面，我们国家现在基本实现全覆盖，实现全覆盖的主要手段就是城乡居民保险，看养老保险的话，它的覆盖面是5亿多，占到55%，医疗保险更多，接近2/3，我们国家被授予一个社会保障的奖，主要是因为覆盖面扩大的非常快。城乡居保从2009年最早农村开始到2012年3年的时间就扩大4亿多人口，这是我们国家非常显著的成就，就是扩大覆盖面这一块。

　　有什么优点？第一个是保基本，不会太高，这个保基本很容易实现，我们国家最低是88块钱，很容易控制成本，相比城镇职工的养老保险，那个补是暗补，资金缺口不好测算。这个是政府很容易实现的目标。

　　第二个是全覆盖，全覆盖目标已经实现了。即使发一点钱，历史上第一次农村有了养老金，大家的认可度，老百姓(603883,股吧)都说好，城镇职工这一块你补了很多年、很多钱，大家还说不够，这个福利认可度确实很高。

　　第三个易推行，再分配程度高，大家不攀比，都差不多。

　　第四个流动性强，适应新兴就业。现在城市里面，两亿多农民工，只有1/4加入了城镇的社保，大部分还是城乡居保，这种新兴就业没有雇主，就是城乡居保保障他们，将来这种趋势是越来越明显的，互联网经济、平台经济都是这种特点，世界也有这种趋势，通过有雇主的社会保险是很难实现覆盖，就靠非缴费型的。拉美国家实行强制性的个人储蓄，参保面不足一半，这十几年，他没认识到非缴费型的重要性。

　　第五个是统一管理，无统筹障碍。这个是什么意思呢？就是大家都发定额的养老金，无论在哪个省哪个地方，没有什么携带的障碍，这个很容易理解。

　　做一些国际案例的比较，这两年比较热的例子，第一个智利，近年来他们说私营化的养老金不好，这两年改了第三轮了，甚至第四轮了，他们就是加强零支柱。巴西有一个非常好的、非常慷慨的，一个月100-200美元的农村养老金，基本都是政府掏钱的。法国养老金待遇不低的，但是他要改的话很难，因为制度是碎片化的。第四个加拿大和日本，它是比较相近的，加拿大是普惠型的政府发养老金，再加上收入关联。日本是国民年金，60年代实现了国民企业年金，国民年金覆盖各个层次，包括家庭人口，农业、渔业的，包括家庭的主妇都是有国民年金，但是定额式的，就是根据你的参保年限来算的。第二个是根据你的收入来算的。

　　结论：大家思考这样一个问题，是不是养老金水平越高这个社会越美丽？好像不是这样的，相反，实施一些低标准的，就像加拿大，还有一些比较穷的国家就一个非缴费养老金，反而他们的社会结构比较稳定，大家不攀比，因为政府给他们钱。像法国和希腊这种福利待遇非常高，养老金替代率80%、90%，但是他们各个行业是不平等的，这样带来相互攀比的心理，就像机关事业单位和职工的对比一样，大家总会感觉不平衡的。这种养老金的制度结构我认为跟社会稳定的结构是高度相关的。如果有一个打底的基础的社会养老金的话，这个就会隔离。像美国基本的养老金也不高，但是大家都不反对，中产阶级是靠私人养老金来覆盖的，大家也不反对，这样各个阶层都有合理的预期。第三个方面，新兴就业方式的崛起，非缴费型养老金越来越重要了。最近国际劳工组织他们出一本书，就是实现全球统一的覆盖，他们讲非缴费型养老金的重要性，包括世界银行主张强制性的个人账户，他们的观点也逐步和国际劳工组织在融合，讲“五支柱”，“五支柱”里面就讲再分配。

　　OECD国家里面，第一个支柱就是零支柱，他们有社会救助养老金或者托底的养老金。

　　第二个意思给大家介绍一个什么理念？社会缴费型和非缴费型不是截然分开的，是融合在一块儿设计的，是相关联的，这两个例子，一个是智利，一个是瑞典，智利是实账的，个人账户缴的钱越来越政府给你的钱就越来越少了，这个红线是你领的养老金，最后就不补你了。这就是社会养老金和缴费养老金结合在一块。那边是瑞典，瑞典的绿的部分是政府发的，也是这样一个缓的坡度，随着你的收入提高，政府补给你的少了，缴费和非缴费都含着相互补充、相互激励的因素，激励多参加养老保险，多缴费。

　　我非常赞同朱老师和两位老师讲的观点，很多老师讲国民年金+个人账户，个人账户没有统筹障碍，国民年金打底，税率也下来了。第二个是有很多挑战，现在灵活就业的个体，他们适用于非缴费养老金。如果是这样的结构的话有利于社保降费，防范财政支付风险。第三个是有利于实现全国统筹，如果上面的制度结构不改的话很难实现全国统筹，实现国民年金+个人账户就没有问题，个人账户随时可以带走，农村养老金这块也没有统筹问题。

　　最后讨论的是实账还是统账的问题，现在居民养老金也要被用来投资了，那还不完全是积累的账户，积累账户像智利那种，你的回报率计到个人账户上去的。我们给全国社保投资，他是委托投资，回去给当地社保用，回去是不是会计到个人身上，如果计回去的话就是实账的，那农民能不能忍受投资回报率的波动，这是另外一个问题，我们更倾向于NDC（名义账户），这个钱拿去投资了，但是政府，就像现在城镇职工记账账户一样，利率是非常高的，百分之七点几、八点几，和社会平均工资70%、80%是挂钩的，但是现在没有人问这个问题，农民不太清楚这个问题，他是一年期利息存款，他是理性的，不愿意多缴，就是一百二百，那还不如自己去干点别的事儿呢。如果弄上NDC的话，比他理财强，这是一个保障，所以我的个人观点，倾向于NDC。

　　这个表给大家介绍一个情况，城市国民养老金会不会扩展到城镇这一块？城市里面有暗补，这几年每个人补400多块钱，并且比农村高得多，我们2017年是5000多亿补城镇养老保险，发农村养老金的财政补贴是2300亿，农村领取养老金的人口是2.5亿，城镇里面是9000多万，实际上城镇补得更多，如果把这个钱置换出来，建一个全面的养老金的话，这个难度不是太大，就是置换资源的问题，GDP不到1%，0.6%、0.7%就可以。

　　最后一个表，做了一个测算，将来城乡居保的基金会怎么涨，这个我看了一下结构还是比较简单的。实际现在有两块，一个基础养老金就是现收现付，财政掏钱当期发下去，基本这个余额是零，积累额主要是来自于个人缴费积累这一块，就是实账积累，这一栏每年增长到八九百亿基金的规模。也就是我们最下面的增长的规模是一样的，现在基本上一年是900到1000亿，我没有精算，只是大体估算，未来5年13000亿，供大家参考，没有什么科学依据。

　　我的发言就到这里，谢谢大家！