汪德华：养老金改革要把收入再分配和强制储蓄分开

　　2019年12月30日，由中国社科院世界社保研究中心主办、长江养老保险股份有限公司主办，香山财富研究院、中国社科院社会保障实验室协办的中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式在北京举办。

　　本次会议主题为“非缴费型养老金的中国道路与国际实践”。业内专家学者共济一堂，围绕未来30年的中国养老金发展趋势、老龄化与非缴费型养老金制度以及城乡居保基金投资等话题展开深入讨论。中国社科院财经战略研究院研究员汪德华出席会议并参加“第四单元：老龄化与非缴费型养老金制度探讨”环节。

　　以下为汪德华发言实录：

　　感谢主办方的邀请，郑老师这个团队养老金的报告确实影响力非常大，我今天上午在这儿开会，有两个人找我能不能把报告寄给他，影响力非常大。我今天报告的内容想给大家介绍一下这些年一直的想法，刚才听了朱教授的介绍，我觉得跟我的想法非常类似。

　　首先我要说一下整体上怎么思考这个问题，因为我们今天的报告是非缴费型养老金制度，刚才也介绍了，有些国家是普惠的，有些国家是收入甄别的，所以我在想，这个确实是要从整体的养老金体系，包括每个具体的制度设计上，我想我们搞养老金干什么？要回到这个基本的问题。我个人的看法是政府管理养老金体系其实就要发挥两个功能，第一个功能是强制储蓄，我们希望每个公民都能够为他未来的老年生活存一些钱，解决未来的生活所需。另外一个很重要的原因就是要起到收入再分配的功能，这是来自我们的价值观、价值体系，人类共有的情感，要解决这两个问题。

　　关于第一个方面，强制储蓄，包括现在听到很多说法，中国人好像不为未来的老年生活存钱，其实我是不太赞同这种说法的，因为我们中国人是最喜欢存钱的，只不过没有存在你给他安排的养老账户里面，中国的居民储蓄率，存的钱你能说他不是为老年生活做准备的吗？他也是为他的生活做准备的，所以重要的是我们的制度设计。

　　刚才朱教授讲的我觉得也非常重要，这两个功能应当是清晰地分开，在很多国家，包括我们中国，这是一个很大的问题，如果一旦没有清晰地分开，所有的资金大家都认为是再分配，从我这边拿钱帮别人，他不会想别人拿了钱帮我，不会这样考虑。所以制度设计，我想在功能上基本的出发点，我想是需要搞清楚的。

　　第二个方面，包括养老金体系的改革，包括制度的设计，可能应该要注重两个视角，第一个是政府视角，政府要承担养老，刚才王老师说中国老百姓(603883,股吧)60%以上希望政府帮他养老，政府也没办法造出钱来，政府要让央行印钞票也不同意，所以政府只不过是一个搬运工，搬运的过程当中有很重要的一点是不能空盘，要保持财政正的可持续。

　　从个人的角度来讲，一方面水平是要适当的，我们讲替代率概念，另外要激励相融，你这个制度大家都愿意参与。现在老百姓存了很多钱，但是不愿意放在你给他设计的养老账户里面。

　　另外老龄化，包括中国在内，所有国家的养老金体系的主体不同，其实主要还是缴费型养老金制度。我是经济学出身，我的看法就是它就是“工薪税”，以你的工资收入作为它的税基，按照一定的比例制成一个税，现代社会的发展，从理论上可以看出来它的悖论，宏观经济学有一个定律，卡而多提出了一个卡尔多典型事实，国家劳动收入的份额基本上是不变的，劳动收入份额是什么？我们的制度设计就是工薪税的税基，税基的份额基本不变，这里面显示的是2004年到2016年，有点下降。

　　我昨天准备的时候看了一下日本和韩国从1970年到现在基本也是这个趋势，份额基本上是稳定不变的，有什么理由？好像也没有说法，但是它作为一个经验观察可以看到经历了七八十年的考验，它是成立的。从过去的历史经验来看，我们可能以后要采用缴费型制度，它的税基份额基本上是稳定的。

　　但是它面临一个问题，老龄化的挑战是什么？老龄化需要的养老金筹资的份额是要大幅上升的，因为老年人越来越多，而且生活水平还上来了，税基是固定的，份额是固定的，需要支出的部分份额要大幅上升，怎么办？

　　我觉得从理论上简单来看，它迟早是玩不转的，这种筹资方式不太可能从可持续的角度来看能够长期维持下去。如果这样玩的话就要把缴费率提高，从经济学的基本原理也知道，缴费率提高它的结果是劳动供给、经济增长都有很强的负面影响。最近这一轮金融危机以后，很多国家的经验也是这个样子。

　　我们还要面向未来，现在所有的国家其实都面临一个问题，未来人工智能的冲击，实际上人工智能现在，国内的学者讨论得比较少，但是美国的很多学者一直在展望这个事情，人工智能时代对劳动力的需求，劳动收入份额究竟会怎么变？

　　我个人觉得人工智能时代可能还会进一步恶化，经济劳动份额的趋势可能还会下降。也就是说税基是要缩减的，不是卡尔多说的，新的智能时代，而且朱教授刚才讲得很好，人工智能时代，人们的这种工作方式也发生变化了，以前的单位不存在了，缴费型的制度很重要的是依托于单位、依托于组织，但是去组织化怎么办？我想这是我们展望老龄化时代、人工智能的时代，可能从养老金的制度设计确实要全盘考虑。

　　刚才几位专家都做了很好的梳理，我想我们要指出一点，刚才谭院长讲还有1亿人没参保，但是今天已经实现了人人皆年金，1亿人没有参保是没有到退休年龄，只要到退休年龄都是有养老金的，我们采用两个体系两种人群的覆盖方式，一个是居民养老保险，一个是职工养老保险，我个人比较欣赏居民养老保险这种制度设计模式，它符合我前面所讲的，它已经把收入再分配功能和强制储蓄功能分得比较清楚，存在的问题还不够，提升得比较慢，水平适宜方面做得不够。

　　但是在职工养老保险，在中国很明显大家可以观察到，它是很明显的强制储蓄和收入再分配完全交织在一起，大家都认为是收入再分配，大家都不太愿意，政府给我的少了，我交得太多了，我们过去还设计了个人账户，本来要求他强制储蓄，但是到后来也是交织在一起，根本没有分开，这就是我们的现状。

　　其他的问题我不细说了，我们在改革方面也面临很多的问题，比如现在养老金体系未来资金缺口非常难以承受，因为我们知道郑老师在2019年4月份的时候出了一个报告，当时在舆论上引起很大的震动，有很多人给政府施加了很大的压力，但是这个事实是存在的，谁也没有办法去否定这个客观规律。

　　另外统筹程度过低，不仅体现在一些地方支付发生困难，更重要的可以观察到，很多地方政府的道德风险行为是加重了养老金体系的可持续性，这个问题其实是影响很深远，而且可能还感受不到。从参保人的角度也有各种想法。

　　我一直有这样的想法，把养老金体系重构，具体的说法就是跟刚才朱老师所介绍的也非常类似，第一个要用增值税等间接税筹资建立一个覆盖全民的国民养老计划。现在缴费型的养老金，就是职工医保，要把收入再分配的功能废除掉，交多少得多少，全部进入个人账户。还有设计一个合理的制度转移接续方法，实现制度的平稳过渡。

　　具体的内容体现在2017年在《比较》杂志发表的一篇论文上，我们提出明确将固定比例的增值税用于国民养老计划。应当讲，原来提出这个报告是在2009年，当时符司长还是副司长的时候，我们当时给他提交这个报告，当时我们提出我的想法是把增值税税率提高几个点，然后把这一部分专门用到国民养老计划里面，但是十年过去了，增值税改来改去反而下降了。

　　总体的思想就是要用增值税把这一部分建立相应的待遇，覆盖农村老人，不同的人群之间可能收入可以有一点差别，现在的职工养老保险缴费率也下降了，全部改成个人账户，具体的内容大家可以参照我那一篇文章。

　　我们做了一个简单的测算，改了之后，可以看到养老金体系可持续性方面改善是比较明显。这条线是我们不做任何改革的时候，我们可以看到中国养老金体系未来年度资金缺口。这种改革到底有什么优势，一个方面是说，刚才朱老师也说了，其实这是用最快的速度、较低管理和实施成本实现合理可控的全民老有所养。另外，这是针对碎片化的格局，现在中央说要搞统筹。回答一个问题是什么？因为非缴费很多国家用一般的税收收入去做这个事情，为什么非要强调用增值税的一部分？

　　这里面有经济方面的考虑，从养老金的角度考虑，它是可靠的税基，所有税种当中，增值税是和经济发展密切相关。讨论几年可以把比例增加一点，但是框死是很重要的，避免民粹主义的养老金过高增。养老保险缴费是没有办法退的，所以在国际竞争上优势是很明显的，具体的一点它还可以调节国民收入格局，促进经济结构的调整，这个不细解释了，这里要说明一点，我们现在推进的这种左右资产的划拨还是要继续推进，加大力度。

　　总结：1. 养老金改革要非常注意将收入再分配功能和强制储蓄功能清晰分开，这一点可能很多国家不注意，这是问题的根源所在，解决好就没有什么问题；

　　2.老龄化社会，“工薪税”式养老金筹资方式不具有可持续性，我个人甚至有一个猜想，现在工薪税的筹资方式是一个历史性的错误，只是当时有养老保险需求的时候没有其他手段可以选择，所以选择这个手段，但是这个手段从性质上来分析的话，无论是公平性还是筹资的能力方面其实都不是好的方式，现在我们的问题是强制储蓄和收入再分配没有分开，建议把缴费改造成个人账户制，可以实现收入再分配和强制储蓄的完全分开。

　　谢谢大家，我就报告这些。