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李文红等:英国支付保护保险问题及启示

2020-12-16 11:03:34 和讯名家 

作者|李文红 于涛「中国银保监会深圳监管局,李文红系原局长」

文章|《中国金融》2020年第21期

近年来,随着我国消费信贷的不断增长,融资性信用保证保险业务(本文中融资性信用保证保险业务不包括中国出口信用保险公司开展的政策性信用保险业务)迅速发展,2015~2019年保费年均复合增长率超过30%。在业务快速增长的同时,也出现了亏损、投诉大幅增加和偿付能力下降等问题。我国融资性信用保证保险与英国支付保护保险(Payment Protection Insurance,PPI)有一定相似之处,也存在一些类似问题。本文介绍了英国支付保护保险的相关问题、风险及其监管制度改进情况,以对我国当前完善信用保证保险监管提供参考借鉴。

基本情况

支付保护保险是指保险公司在保单持有人因发生伤残、疾病、死亡或非自愿失业等意外事件导致无力还款时,代为向第三方偿付款项的保险。多数支付保护保险保单与贷款相关,并由贷款机构销售。其中,按揭贷款支付保护保险、个人贷款支付保护保险和信用卡支付保护保险占有绝大多数市场份额。按照交费方式可将支付保护保险划分为趸交型支付保护保险(Single Premium PPI)和期交型支付保护保险(Regular Premium PPI)。趸交型支付保护保险的保费通常在申请贷款时被计入贷款本金,借款人按月还款时,须同时偿还保费对应的本金和利息;期交型支付保护保险的保费由借款人按月支付,不计入贷款本金。英国金融行为监管局数据显示,截至2017年8月,英国金融机构销售了6400万份支付保护保险保单,大部分发生于1990年至2010年间。

存在的主要问题

因销售和理赔过程中存在不规范行为和侵害金融消费者权益等问题,支付保护保险在英国引发了大量投诉。据英国金融申诉专员服务处披露,从其2008年成立至2019年3月末,共收到超过200万件相关投诉,约占投诉总量的55%,成为英国银行、保险公司和其他金融机构有史以来被投诉最多的金融产品。支付保护保险事件导致英国金融业的声誉遭受了重大负面影响,并为此支付了高额罚单和消费者赔偿。

误导销售多发。一是捆绑销售保险产品。在不当激励政策下,销售人员采取捆绑销售等手段向消费者推销支付保护保险产品,许多贷款客户在不知情的情况下被默认购买了支付保护保险。此外,大量购买支付保护保险的客户无力偿还贷款,不得不在贷款到期后连同支付保护保险一起展期,又进一步增加了债务负担。二是信息披露不充分。未向客户告知确切的责任保障范围或免责事项,如客户罹患精神疾病无法索赔;被保险人为自雇人士或签订固定期限劳动合同,出险后一般难以获得赔付等。

市场竞争不足。贷款机构通常同时销售贷款和支付保护保险,消费者为了获得贷款而购买支付保护保险,独立的保险销售机构难以与贷款机构竞争。在缺乏充分竞争的情况下,消费者被迫接受贷款机构销售的保单,贷款机构也无动力降低产品价格、提高服务质量。市场竞争不足严重侵害了消费者利益。一是保费定价高。英国公民咨询组织的调查显示,借款人需支付贷款金额13%~56%不等的支付保护保险保费,通过贷款机构购买的支付保护保险费率大约为同类产品的3倍,且大多超过贷款利率。这些额外费用给低收入客户造成了沉重的负担。二是赔付率低。许多支付保护保险的保障期只有一年,对于信用卡支付保护保险,保险公司可能只赔偿每月最低还款额部分,除外责任也导致很多投保人得不到赔付。

退保成本高昂。消费者退保经常被收取高额的退保费用。在金融申诉专员服务处提供的案例中,某消费者为获得一笔四年期总额6000英镑的借款,需要支付保费972.86英镑,该保费作为贷款本金组成部分还需支付利息。其于两年后还清全部贷款,但仅获得171.45英镑的保费返还。

监管演进历程

在长达15年时间里,英国多个监管部门相互配合,共同推动完善支付保护保险监管规则,督促金融机构遵守新的合规指引,并给予消费者合理补偿,英国的非政府组织也积极参与到这一进程中。

公平交易办公室。2005年9月,公民咨询组织向公平交易办公室提交关于支付保护保险的“超级投诉”(super-complaints)。“超级投诉”是指政府授权的消费者保护组织,针对市场主体严重损害市场竞争或消费者权益的行为发起的投诉,该项权利由英国《2002年企业法》授予。公平交易办公室收到这一投诉后随即开展市场调查,于2007年2月向竞争委员会提交《支付保护保险:市场调研报告和建议开展市场调查的决定》。

竞争委员会。英国竞争委员会自2007年2月开始对支付保护保险开展市场调查,2009年1月发布《支付保护保险市场调查报告》,指出由贷款机构销售支付保护保险的方式已构成妨碍市场竞争,并提出禁止搭售等一系列监管措施。2009年3月,巴克莱银行向竞争上诉法庭提起上诉,反对禁止搭售支付保护保险等决定。上诉法庭于2009年10月作出裁决,虽然认可巴克莱银行的部分诉求,要求竞争委员会重新评估禁止搭售引起的消费者购买保险便利损失,但表示支持其关于支付保护保险销售方式妨碍竞争的结论。2010年10月,竞争委员会再次发布评估报告,指出禁止搭售支付保护保险给消费者带来的福利超过了购买便利度下降带来的损失,并据此决定保留禁止搭售这一措施。

金融服务局。2005年1月,当时的英国综合金融监管机构——金融服务局承接保险销售监管,将支付保护保险销售问题列为年度重点监管工作。当年11月,金融服务局发布报告,列举了支付保护保险销售管理和合规控制的薄弱环节,并发送给各公司首席执行官。2009年2月,金融服务局发出第二封信函,要求停止销售为个人贷款提供的趸交型支付保护保险。2010年8月,又发布《关于支付保护保险投诉的评估及监管措施》,修改金融服务局监管手册中的客户投诉规则和指引,列举不当销售案例,并要求金融机构不仅要对发起投诉的客户进行赔付,而且应对未发起投诉的客户销售行为进行自我评估,若发现不当销售等问题,亦应主动赔偿。2010年10月,英国银行业协会请求高等法院对上述措施进行复核,认为存在不当溯及既往等问题。2011年4月,高等法院判决英国银行业协会败诉。针对支付保护保险误导销售问题,金融服务局于2006年9月开出第一张罚单,对摄政抵押贷款公司处以5.6万英镑罚款;2006年10月~2010年10月,又对其他23家机构采取了处罚措施,罚款金额合计超过1250万英镑,其中单笔最大罚单为对联合莱斯特银行的700万英镑罚款。针对不当处理支付保护保险投诉问题,金融行为监管局于2013~2016年对劳埃德银行、英国合作银行、克莱兹代尔银行、中央信托资本四家机构合计处罚1.44亿英镑;其中对劳埃德银行的1.17亿英镑罚款,为迄今有关支付保护保险的最大罚单。金融申诉专员服务处和金融行为监管局还为支付保护保险投诉设立了专门的网页,提供详细的投诉指引。

监管新规

2011年3月,竞争委员会依据《2002年企业法》发布《支付保护保险市场调查指令》,对原有规则进行补充修正,以降低支付保护保险市场不公平竞争带来的负面影响。该指令集中体现了各监管机构过往的监管要求和监管导向,主要内容包括以下六个方面。一是禁止搭售支付保护保险。贷款机构在安排贷款的同时及其后的7天内不得向消费者销售支付保护保险。如果贷款安排完成1天后,客户主动要求购买支付保护保险并确认获知产品报价,可以不受上述规定限制。二是禁止销售趸交型支付保护保险。如果消费者按年支付保费后退保,应按比例向消费者返还保费。三是在营销材料中充分披露信息。如果在销售信贷产品时向消费者提供支付保护保险信息,贷款机构应清晰披露产品价格、成本、赔偿金额等信息,包括:以每月每百英镑赔偿金对应保费的形式展示保障成本,以及每月每百英镑借款余额对应的保费金额;支付保护保险是可选的并且可从其他机构购买;从消费者金融教育局可以获得销售机构以及其他替代性产品信息等。四是建议使用价格信息比较表。建议消费者金融教育局以价格比较表的方式提供有关支付保护保险的可比信息。五是向消费者发布年度评估报告。支付保护保险销售机构应按年向消费者提供业务评估报告。六是向监管部门报告相关情况。支付保护保险销售机构应向金融监管部门提交合规情况报告,按规定格式向消费者金融教育局报送支付保护保险产品可比数据,所有达到门槛的销售机构还需按年向公平交易办公室报送按产品类型列示的年度总保费、销售渗透率、赔付率等信息。

启示与借鉴

支付保护保险事件发生后,英国相关部门长达十多年的应对处置,耗费了大量的公共资源,付出了很高的社会成本。与此同时,英国金融监管部门与社会各界广泛讨论,亡羊补牢,不断完善支付保护保险监管规则,建立金融消费者保护长效机制,重建公众对金融业的信心,对我国当前完善融资性信用保证保险监管具有借鉴意义。

严格规范信用保证保险的销售管理。我国的融资性信用保证保险也存在与英国支付保护保险类似的捆绑销售、费率不透明等问题。建议借鉴英国支付保护保险监管新规,包括禁止搭售、充分披露产品信息(如定价、规模、赔付率)、加强消费者教育等措施,严格规范信用保证保险的销售管理,充分保护消费者合法权益。

研究改进信用保证保险业务模式。英国支付保护保险适用的保险事故比较具体,只有当客户发生伤残、疾病、死亡、非自愿失业等意外事件导致无力还款时,保险公司才代为偿付。这类保险事故清晰可辨,保险公司也具有一定的精算数据积累。此外,支付保护保险不负责赔付全部贷款本金和利息,通常只赔付消费者一年以内的还款金额(少量产品会全额赔付);对于信用卡支付保护保险,每月赔偿金额多限于最低还款额部分,风险相对可控。因此,从事这类业务与保险公司的专业能力较为契合,与银行承担的信用风险形成补充,但即便如此,仍因误导和捆绑销售等原因,在过去10多年间引发“超级投诉”,导致英国金融机构支付巨额赔偿,引发严重声誉风险。美国的消费信贷保险(Consumer Credit Insurance)与英国支付保护保险的承保条件相似,赔付责任也较为有限,且不得强制客户购买。相比之下,我国的融资性信用保证保险通常不限定保险事故的范围,所承保的实质上是借款人的全部信用风险,与银行承担的信用风险形成重叠,而保险公司在信贷管理、信用风险管控、风险和资本计量等方面的专业能力大多不及商业银行。由于产品设计存在一定缺陷,加上经济下行影响,近年来融资性信用保证保险业务出现较大亏损,也引发了大量投诉和纠纷。下一步,建议深入研究国际经验教训,进一步完善我国融资性信用保证保险的产品设计、业务模式和风险管控机制。

提高违法违规成本,切实加强金融消费者保护。在英国支付保护保险引发的投诉风波中,相关金融机构承担了巨大的合规成本,不仅被监管机构处以1.57亿英镑的罚款,而且需支付超过380亿英镑的消费者赔偿。在国内信用保证保险业务风险不断暴露、投诉量快速上升的情况下,有必要对其中存在的问题进行全面系统评估,加大违法违规行为查处力度,及时防范化解风险,保护好消费者合法权益。

高度重视公平竞争监管。在欧美等西方发达国家,反垄断审查是市场监管的重要组成部分,也是促进市场公平竞争和良性发展的重要手段。英国对支付保护保险事件的处理不仅局限于金融监管,还进一步扩展至公平竞争领域,其公平交易办公室和竞争委员会等反垄断机构发挥了重要作用。我国相关部门在遇到类似问题时,较少从反垄断、维护市场公平竞争视角进行调查处理,难以全面评估考量对市场的长远影响。建议加强对经济金融领域各类市场经营行为的反垄断评估,尤其是在金融科技快速发展、大型科技公司占据强势市场地位的情况下,应进一步关注其是否按照商业原则开展关联交易,有无运用垄断地位和资金优势进行低价倾销、交叉补贴,通过维护公平竞争的市场秩序,形成优胜劣汰的良好市场环境,促进我国经济金融体系的长期可持续发展。■

(本文为作者个人观点,不代表供职单位意见)

(责任编辑  贾瑛瑛)

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(责任编辑:王治强 HF013)
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