朱俊生：需关注非缴费型养老金的经济适应性

　　2019年12月30日，由中国社科院世界社保研究中心主办、长江养老保险股份有限公司主办，香山财富研究院、中国社科院社会保障实验室协办的中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式在北京举办。

　　本次会议主题为“非缴费型养老金的中国道路与国际实践”。业内专家学者共济一堂，围绕未来30年的中国养老金发展趋势、老龄化与非缴费型养老金制度以及城乡居保基金投资等话题展开深入讨论。国务院发展研究中心教授朱俊生出席会议并参加“第四单元：老龄化与非缴费型养老金制度探讨”环节。

　　以下为朱俊生发言实录：

　　谢谢谭院长，谢谢郑秉文教授，使我有机会跟大家交流，让我见到很多老朋友，像左院长，是我们社保界非常有影响力的学者，还有我的老师，我跟各位讲几点：

　　一，今年是第九年发布这个报告，每年围绕养老金体系都是一个非常重要的内容，今年我们做非缴费型的养老金，我想这同样是非常重要的话题，我想讲三点：

　　第一点，现在是非常重要的时间节点来讨论非缴费型养老金制度的发展，为什么这么讲？刚才王老师非常好地展示了全球人口老龄化的态势，中国的情况大家也知道，截止到去年底不同口径的人口老龄化率比较高了，刚才王国军老师也从未来的趋势角度讲了。

　　我很多年前参加过蒋振华委员长他们做的一个研究，关于社保这块，当时的测算现在看差不多，也就是说我们总的老年的人口大概是4.6-4.8亿，但是如果总人口不超过15亿的话，最后结果就是1/3左右，60岁以上的人口到2025年左右大概是这样的状况，这也基本符合联合国数据库给出的数据差不多的。

　　如果根据这样一个速率才测算老龄抚养率，中国的老龄抚养率快速提升，到一定程度会高于发达国家，我们为此做的准备是非常有限的，大家也知道。我们如果用养老资产占GDP的比重做一个国际比较，把中国的数据跟OECD国家放在一起，我们这个数据仅仅高于希腊，希腊是由于养老金的危机引发了国家的主权债务危机。

　　我自己的测算，2017、2018年的情况，中国大概三支柱的养老资产占GDP的8.5%，美国数据是152%，排排第一位的，荷兰大概超过200%，所以我的意思是说我们的老龄化，我们并没有为此做很好的准备，所以我觉得我们是非常重要的改革的时间窗口。

　　郑秉文老师的团队通过发布报告每年都在警醒整个学术界和政策界，我们要抓住这个时间窗口尽可能进行制度改革，为什么？因为我们面临的挑战其实非常大。

　　第二点，城居保，刚刚谭院长讲了，覆盖这么大的群体。第一个是分离，第二个是拓展，为什么这么讲？现在基础养老金这一块我们可以理解为它是非缴费型的，中西部的基础养老金完全由中央财政负担，东部地区的中央和负担各担50%，地方在基础最低标准之上又加了一点完全由地方承担，这就是非缴费型的财政支出。

　　还有个人账户，人均缴费额分了好几档，绝大部分的选择是最低的一档，这就使得整个这么多年人均缴费基本上没有太多的增长，把这样一个数据比较一下我们收入的增长的话其实没有太多的成长，政府的基础养老金这一块，我们的待遇调整机制，理论上是有的，政策上也是有，但是实际上大家知道我们中间没怎么调，就调了这么两次，水平也是非常低的，这样一个情况。

　　由于我们现在个人缴费很有限，主要来自于基础养老金，最后人均领取的水平不太高，而且增长相对比较缓慢，这就是我们现在这样一个格局。如果把这样的标准跟城镇低保的标准，城镇低保的补差，农村低保的标准，农村低保的补差做一个比较，最下面的线就是现在城居保的月人均的养老金的水平。

　　这样的制度设计，由于个人缴费的激励非常有限，最后几乎主要的部分其实是基础养老金的部分，基础养老金是有财政的投入，从地区来看，大家看到有的地方比较高，北京、上海都比较高，因为地方财政高，地方财政掏，剔除个别的城市，绝大部分的地区有差异，但是正的水平相对是比较有限的，而且这个背后的差异主要解释的因素是地方的财力。

　　梳理完了以后我觉得我们这个制度有一个什么样的问题？这个制度设计很大的问题在哪儿？我们到底是福利的制度还是保险的制度？或者福利的制度跟保险的制度之间该不该有界限，如果界限不清会不会引发很多问题，这就是我提出的问题，所以我想说我们要养老金体系的整体改革来看城居保，我不是单纯只考虑城居保不看其他的制度，整体养老金面临很多的问题，我这里面着重讲城居保关系到覆盖面，也关系到公平性，也关系到可携带性。为

　　为什么讲覆盖面？我们现在城镇职工的保险的缴费率虽然从20到19、到16仍然是比较高的，在经济不景气的情况下，其实对企业来讲还是很大的挑战和压力，所以参保的激励其实不够的，更重要的是什么？现在有大量的新兴就业模式，我们有大量的个体就业，这种新的就业形态、平台的经济形态不像以前的雇主和雇员，单位缴费、个人缴费，现在不是这样的，成长非常快，我们现在的职工养老保险不能很好地去应对，城居保怎么办？我是在这个背景下看城居保。

　　第一个分离，把基础养老金和个人账户要不要分离？分离完了之后拓展，为什么这么拓展？基础养老金现在是城居保，能不能拓展为国民基础养老金？刚才谭院长也提到这个概念。第二点是个人账户这一块能不能分离之后把它拓展，拓展为居民养老保险，我们现在就叫城乡居民养老保险，但是我觉得不是真正的保险，因为你分析了刚才的结构之后以及现在的运行效果来看不是保险的运作方式。

　　基础养老保险金的运行模式，2006年郑秉文老师翻译的那本书讲得很清楚，零支柱，最低水平的保障，主要应对老年的贫困风险。这样做的好处是什么？我们把它真正地变成非缴费型的养老金制度，这样的话，中央财政和地方财政的补贴可以整合，现在地方财政除了基本养老金部分，东部地区，还包括缴费的补贴，所以在这个意义上能不能整合？

　　第二，中央和地方责任怎么更好地分担？我们的财权层层往上收，事权基本上是往下的，所以我们这样的一个责任分担是有一些问题的。现在的责任分担简单分东、中、西部，我这里特别推荐美国的Medcaid，它的联邦和州到底分担多少，非常简单的公式，上面就是每个州的人均收入，下面是美国联邦的平均人均收入，你把它带进去就知道最高的配套是多少、最低的配套是多少，我们现在粗线条，东、中、西，农村人口比较多地方财政补贴的压力其实非常大，包括整个个人账户的运行成本也在地方政府，所以整个压力是很大的。

　　第三个，我们没有指数化的待遇机制，城镇职工基本没有，现在慢慢在做，我们城乡居民目前也没有，我们到现在为止才调了两次，从55调到70，调到88，这不是指数化的基础。在这个基础上把基础养老金拓展为国民基础养老金，统一的制度框架覆盖城乡所有的劳动者跟退休人员，为什么？因为就回应我刚刚讲的，现在养老金的问题，我们的可携带性是有问题的，统一劳动力市场是阻碍的，理论上我们有转移支付方法，但是实践当中落地是很难的，所以我们想说这样做得会更好一点。

　　分离之后就有个人养老金，个人账户怎么办？个人怎么拓展为缴费型的居民养老保险，整个制度，刚刚谭院长也讲了，工资型收入、财富确实有差异，我这里指的是工资型收入和非工资型收入，工资性收入就是有明确的雇主和雇员的，现在的就业形态当中出现了大量的个体就业、自雇者，这种收入没有问题，但是相对雇主和雇员而言，它不是工资性收入，所以能不能最后整个结构当中，如果你是非工资性收入，通过个人缴费进入城乡居民养老保险，这样的一个架构设计。

　　这个制度非常重要的在哪儿？要增强激励，如果要这么做的话他是自愿的，没有激励的话不愿意参加，为什么现在个人缴费大家都选最低档？原因很简单，因为个人不缴费我就不能领取基础养老金，我就选吧，我选最低一档，100块钱，差不多是这样，怎么增强激励？投资要做好，养老金是一个长期储蓄的，如果没有投资，其实没有个人账户存在的必要。

　　现在城居保个人账户基金的钱是按一年期的存款利率来算，比不上国债，更比不上整个市场的投资，没有吸引力的。我想最核心的激励在有效投资，所以我们需要分散和竞争的投资管理模式，要多元化的投资主体，包括拓展投资人的氛围，下半场有一个圆桌讨论非常重要，这是做个人账户非常核心的市场化运作的一点，所以我也很期待下面的讨论。

　　我把前面一分离、一拓展，最后想说什么？我们会有一个新的制度架构，把保险跟福利的界限搞清楚，我们有一个非缴费型的养老金，国民基础养老金，我们有一个缴费型的养老金，分为两块，工资性就业和非工资性就业，把城乡居保的个人缴费部分转换为居民的养老保险，还有大量的二三支柱，职业年金，还有个人年金，第三支柱等等，包括个人储蓄，我想这样的话是不是把保险跟福利的界限弄得清楚一些。

　　最后，当我们看到这些制度的时候不要忘了基本的原则，什么叫以终为始？我们知道往哪个方向走才知道当下的工作，我们以一些最基本的原则为中心。举一个例子，当我们讲非缴费型的时候都关心一点，它的政策目标是什么？防止老年贫困，大家都知道。

　　但是我想告诉各位的是真正解决贫困问题的功夫可能在外，我们要搞清楚这个问题，为什么有贫困？因为生产效率低，如果提高生产效率工资就会高，物价就会下降，就会解决贫困问题，自由的市场经济制度会提高生产率、减少贫困的最佳的途径。所以我们在探讨非缴费型的政策目标，防止老年贫困，我们不要忘了市场制度是最重要的，我们不要离开这个基本的逻辑，一会儿我要回到这个逻辑上，这是第一个意思。

　　第二个意思，当我们做刚才的调整，把它分离、拓展的时候，我们要关心这样的政策要有经济适应性，就是说要适应经济的发展，不能跟市场经济的运行形成张力。这里面举一个例子，比如社会政策的目标一直有争论，到底是救助性的还是普惠性的，到底是全面的载配还是仅限救助的东西，我们在做这样一个架构的时候也要关注，我觉得最基本的道理非常简单，我们看得见的保障越多，看不见的代价可能也越大，我们不要认为这是天上掉馅饼，看得见的保障越多，看不见的代价越大。

　　中国的很多贫困是因为权力缺乏，我们有各种管制，让他没有权利，所以重要的是解决权力释放的问题，这样的话可能更好，要不然我们会进入恶性循环，很多的权利没有，最后陷入贫困，然后你又用全面的再分配制度校正这样的结果，最后是一个恶性循环，为什么这么讲？这里面涉及到当我们做非缴费型的，我刚才分了我们的报告，非常好地梳理了国际的经验，有普惠性的，也有加计调查型的，加计调查型的能够更好的集中资源给所用的人，但是对信息的要求也比较高，大家知道目标瞄的不是特别准，这也是操作的压力。

　　普惠性的很简单，研究我想说我们在做这样一个制度架构的时候，基于这样基本的原则，我个人觉得如果条件合适的话，我们可能还是要根据退休收入做一些抵扣，原因是我们要有限选择补缺型的模式，当资源有的情况下，尽可能把资源配置给有需要的人，当然他的技术条件要求很高，要求我们的目标瞄准要到位，要不然可能出问题，这是需要我们讨论的。

　　最后一点，我们需要引入市场的力量跟市场化的解决方案，整个的社保提供者的结构，我们一直在探讨一个问题，是单一还是多元，是单中心还是多中心，是政府、市场、社会、其他，我想更多的是多中心，应该更多的是多元化，我相信这背后，如果我们愿意引入市场的话，它会有一些它的解决方案，这些解决方案会帮助我们，在我们设计我们这个制度的时候，我们不要忘了我们的目标在哪儿，我们要以终为始，从整个养老金结构调整的角度看城居保接下来这样一个制度，怎么更好地把它分离、把它拓展，建立中国的非缴费型的养老金制度。

　　谢谢大家！