高庆波：个人养老金制度仍处于大范围试点阶段 未来仍需完善

　　2022年12月23日，中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2022》发布式——“账户养老金与财富积累”通过线上方式举行。中国社科院世界社保研究中心执行研究员高庆波在论坛上表示，人口结构摆在那里，而且被长期低估了，所以从更长期来看，个人养老金前景必然可期。但是短期内我个人持审慎态度，发展过程并不一定一帆风顺。而且最后一个感触是由于第三支柱或者个人养老金制度的制度框架刚刚构建，现在还处于大范围试点阶段，所以我个人预期是未来制度仍处于完善进程中。公共养老金制度缴费率和待遇之间是否能达到平衡，缴费率能否继续下降，这是可以继续探讨的问题。二、三支柱之间的边界日益模糊，尤其2006年以后，怎么样把他们做联动是一个问题。

　　回应前面郑教授的那句话，我们的目标是怎么样能构建一个覆盖更多人的制度。公共政策的本质实际上就是一种排序，我们怎么样能为更多的人群提供更好的保障是我们目标所在。

　　以下为高庆波发言实录：

　　各位领导、各位来宾：

　　大家下午好！

　　很高兴有机会和大家分享一下我个人的一点感悟。领到任务的时候想和大家分享一些类似于杂谈的东西，因为我预期到很多东西前面各位已经讲到了。我的主题想从认知偏差谈起，做下前景展望。

　　内容包括三部分：认知偏差是什么、多层次体系中的目标定位、最后做前景展望。

　　为什么会有这样的东西？今年4月份的时候7号文发了，咱们国家从1991年提出来的多层次养老保险制度的目标到今年4月份制度真正意义上的框架才算是确定，7号文做了很大的变化。从1991年提出多目标层次以后，1995年的时候，套用世行说法是第一支柱公共养老金制度基本提出，1997年算是正式确立。第二支柱2004年已经确立了，企业年金制度，2015年、2016年加了职业年金，采用同样框架体系。第三支柱就比较困难了，一直到有税收优惠的制度试点是到2018年开始出现在我们面前。我刚才标的时候它真正的意义是什么呢？第一次引入了EET模式，因为在各界很多年一直呼吁引入EET。所谓EET就是三个环节：购买一个环节、持有一个环节、领取一个环节，每个环节是否免税，在最后一个环节收税的时候，各界一直在呼吁，有很多文章介绍了优势，2018年这个引进来了。但是当时有两个非常大的限制：一是仅限于商业保险公司。二是它是依托于企业的制度，必须有企业单位参加参保，7号文是什么样的变化呢？一是范围大了，税优模式还是采取EET，但是税收优惠幅度从7.5%变成3%。二是不再仅限于商业银行，银行、理财公司进来了，一个非常明确的事情它不依托于企业了，因为它要求的是只要你参加了基本养老制度，两种哪种都可以，换句话说它把依托于企业的限制拿掉了。最后有一个新的东西就是在企业年金制度里缺失的个人选择权加进来了。

　　在这样背景下，我看到了很多特别乐观的预期，那时候想到一个问题，就是我们在讨论第三支柱也好，讨论个人养老金制度也好，我们可能有很多大家都很熟悉但却被经常忽略的问题，从平均预期寿命谈起。过去很长时间里，无论第二支柱期间，还是诞生之前，包括到现在，这20余年间，关于各种类型账户制度规模预测的文献很多，通常切入点有：一是国际比较，国际是水平，中国是什么程度，做个比较。二是谈当前制度缺陷，当前制度存在什么问题，怎么完善。三是从人均预期寿命。大家来看澳大利亚精算署的生命表中，澳大利亚精算署在2010-2012版里面关于预期寿命做了特别明确的总结，反思了在过去125年间，他们到底因为忽视率死亡率改善造成了多少预测偏差，澳大利亚生命表最早是在这里，1895年的时间，当时预期寿命是45，再往后看，假设这个人活到了45岁以后，排除掉各种计算误差，我们当然零岁预期寿命和特定年限的预期寿命不一样，但是剔除掉这个误差之后，澳大利亚精算署得出的结论是整整低估了6年以上，大概6.8岁是被低估的。那中国预期寿命，我们并没有那么漫长的人口统计，这是2001年五普平均预期寿命71.4岁，2010年74.83岁，2020年77.93岁，大概每10年提升3岁左右，这样的估计偏差是人口学界里不会被忘记，但是在我们做养老分析的时候，这是常常被忽略掉的一个东西。而公众的时候做预测的就是另外一个更核心的问题，我们在各界做预测的时候，学界也好、政府也好，它看到的是滞后的数据，而公众的认知滞后的幅度就更大。我在这里没有列一个文献，我记得在2011年的时候，世行豪斯曼先生总结了OECD的经验，里面有一个结论说尽管20世纪90年代的时候，OECD国家已经老龄化现实存在非常严重了，但是人们认识到老龄化的现实存在是在20余年以后。在我们这个领域人非常熟悉，那时候只要一提起哪个国家要宣布提高退休法定年龄了，伴随的新闻基本上哪国群众上节抗议了，这就是实际就是一个非常重要的事情，就是老龄化的现实存在一方面被低估了，但另一方面公众对它的认知又严重滞后于真实水平，而这个制度本身是基于公共个人的认知来实现的。

　　我们经常会说的一句话是意愿是行为的前因变量，那么认知决定意愿。每个人在符合他的认知水平里做出决策的时候，出现滞后是非常难以避免的。

　　从这个话题延伸出去，另外一个主题是我们经常会包括一个制度的时候忽视另外一件事就是资金其实是一个池子，我们今天讨论的都咱们国家缴费型养老金制度体系，世行、国际劳工组织等等很多国际组织提倡的是多支柱、多层次的缴费体系，但是无论怎么样把这个制度服务的提供者怎么拆分，三个支柱其实就是不同的养老服务提供者给你做的东西，但是职能没有变，因为目标都在后面，保障老年待遇。换句话说，在所有时代里面，对于每个个体而言，这些钱都是在当代消费中扣掉的成本，而这些成本是天然存在上限的。换句话说，任何一个制度面临的讨论其他的制度发展的话，必须看作一个整体看，我们先看第一个例子，这就是职工基本养老保险生物收益率的概况，这是我用变形艾伦条件做的东西，我们来看看平均工资增长需和制度内人口增长，我们会发现几乎绝大多数年份制度内平均货币工资增长率两位数，剔除掉这些年制度内人口增长向下的趋势，那什么样的回报可以在过去的时代超越它？这是一个非常现实的问题。

　　来自个人账户制度的竞争。刚才的部分讲的东西非常轻，就是收益统筹部分。那个人账户吗？2015年记账利率很低，到2016年以后有一个非常高的收益率，记账利率是8.31%。8.3、7.12、8.29，在同一个时期内社保基金收益率，全国社保基金理事会养老保险部分投资回报在这里，历史回报率很高，这是另外一种的竞争。下面的两块部分一支群体问题也好，年金部分也好，前面有很多老师讲过了。收益差异我想特别强调一句的是，收入差异本身不光决定了参保者的范围有限，而且税优的模式本身就意味着扣掉生活成本第一支柱之后，当前的税优政策其实并没有惠及到他们，他能参加的可能性相对比较小。那么这里特别再提一句的是后面的两个东西，三支柱强调短期内面临着要理顺制度内部关系问题的另外一个根源在于我们2022年的7号文实际上把制度的层层叠加的制度还是可以互相替代的制度作为了一个问题放在了这里。如果它没有能力参加城镇职保的话，参加了城乡居保+第三支柱也是一种选择，他会不会这样是另外的一个问题。在这样情况下，公共政策又应该怎么做？

　　既然是从认知偏差谈起，大家也会很熟悉，这实际上是行为的路子。那我想和大家分享的最后一个点在这里，因为按照行为经济学的观点，它的收益率有两个部分组成，人们应该有寻求长期稳定预期的心理和付诸实践的预期，这个地方称之为心理收益率。那我们按古典经济学模型算出来是实际收益率，把这两个部分叠加，如果大于真正决策利率的话，那实际上可能产生参保行为。这里附带一个例子，就是当前寿险参与者显然是可以证明心理收益率存在的。在我们国家现在制度框架下面的情况下，我建议是和大家比较接近的，加入什么呢？既然有了个体选择权，期待服务提供者们提供一个更有竞争力的产品，并且简化决策历程。我们都知道在2006年的时候美国PPA法案引入了自动加入机制，自动加入了以后，大家面临最大的问题和我们现在制度当前困境是一样的，投资选择权开放了，但是你面对一大框的产品，那么2007年美国打了一个补丁就是合格默认投资工具（QDIAs），这两个制度变革也就是21世纪以来，可能在OECD国家最主要的趋势。

　　不要把目光只放在EET上，中国现在的制度框架天生就是TEE，尤其是那些无法享受税收优惠的群体，EET对于他们而言相当于征收了一个非常高的管理费，显然他们是不愿意参与这样的制度，那么怎么样可以把这个制度的群体做大才是一个更为重要的问题。

　　人口结构摆在那里，而且被长期低估了，所以从更长期来看，每个人终将为自己负责，那么个人养老金前景必然可期。但是短期内我个人持审慎态度，发展过程并不一定一帆风顺。而且最后一个感触是由于第三支柱或者个人养老金制度的制度框架刚刚构建，现在还处于大范围试点阶段，所以我个人预期是未来制度仍处于完善进程中。公共养老金制度缴费率和待遇之间是否能达到平衡，缴费率能否继续下降，这是可以继续探讨的问题。二、三支柱之间的边界日益模糊，尤其2006年以后，怎么样把他们做联动是一个问题。

　　回应前面郑教授的那句话，我们的目标是怎么样能构建一个覆盖更多人的制度。公共政策的本质实际上就是一种排序，我们怎么样能为更多的人群提供更好的保障是我们目标所在。

　　谢谢！