郑伟：养老金融改革的“四个权衡”

　　12月6日，中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2025》发布会在北京召开。北京大学风险管理与保险学系主任，北京大学中国保险与社会保障研究中心主任郑伟分析了养老金融改革的“四个权衡”。

　　以下为发言实录（有删减）：

　　    谢谢韩老师，过去很多年都想来学习，但是之前都是在12月底，每次跟我们单位年终总结会都冲突了。我想借这个难得的机会讲一个题目，做好几个权衡取舍。

　　    第一，做好关于政府当期让利和未来增压的权衡趋势。不管你是第二支柱还是第三支柱，都强调要有税收优惠或者其他一些政策支持，这个时候就有不同的观点，有的观点就说政府让利了，相当于税收就损失了，这个到底应该怎么权衡取舍？因为这里边涉及到当期让利的主要目的不是为让利而让利，而是通过政府的让利能够撬动更多企业、家庭、个人的资源和政府一起构筑一个应对人口老龄化的经济安全网，是这个目的。所以当期让利是在为未来减负，如果当期没有这个动作，未来人口老龄化高峰到来，出现各种各样的社会问题最后还是需要政府兜底，政府的兜底，政府的资源从哪里来？钱从哪里来？还是税收，税收从哪来？最后还是从企业、从个人来，所以这是一个政府资源和其他社会资源之间的权衡取舍问题，是一个当期的问题和未来的问题的权衡取舍问题。

　　    这个问题在中国显得尤为重要，这其中一个很重要的原因，就是中国的人口老龄化速度，我们一直在讲人口老龄化很严重，但是中国人口老龄化实际的速度比我们预期要来得快。2017年1月份发布的中国人口规划的文件，那个发展规划里面，2017年1月份发布，里面提到的中国的人口所谓的“人达峰”的时间是2030年前后，实际上我们在2021年，就已经达峰了。我们一直在讲人口老龄化，现实比我们预期来得快一些，这使得在关于政府的当期让利和未来增加之间权衡变得非常重要。

　　    第二，关于企业年金，郑老师团队发布了关于资产型养老金体系，就是第二和第三支柱，第二支柱企业年金要权衡一个表象公平和企业自主决策之间的关系。企业年金的覆盖面窄，其中有一个很重要的原因，企业有很多后顾之忧，因为要求比较多，比如说你要求一建立就得搞全员覆盖，要求得定一个缴费的标准，如果你想调低，你得跟职工协商等，提出很多要求。这使得除了国有企业之外很多的私营企业面临很大的挑战，很多企业经营业绩非常好，未来预期都很不错，但是迟迟没有建立企业年金制度，包括一些遥遥领先的企业等，为什么？我们经常讲企业年金是要把一些员工用“金手铐”铐住，但是企业在考虑问题的时候也担心被所谓的手铐铐住，影响它未来自由支配资源的空间。

　　    所以我想下一步应该在两个方面可以做：

　　    一是允许部分覆盖，因为目前的制度默认是全员覆盖，我们高兴地看到在过去这一两年的地方探索当中，这方面已经出现了一些松动的迹象。比如说湖北在去年年底今年年初发布的《关于进一步推进企业年金发展的指导意见》里面，就做了一个分类的推进，鼓励国有企业带头建立覆盖全员的企业年金。对于非国有企业讲到两种，一种是有条件的非国有企业建立覆盖全员的企业年金，暂不具备条件的非国有企业可以结合实际情况，根据职工在本单位工作年限、对本单位贡献程度等条件，为高级管理人员、专业技术人员等一些核心职工先行建立企业年金，再根据发展情况逐步实现全员覆盖。四川在今年年初出台的《关于大力发展企业年金意见》里面也有类似的一些表述，所以我想这个应该成为下一步的标准动作。

　　    二是关于企业缴费方面，少缴和停缴方面，2017年修订之后的《企业年金办法》，讲到实行企业年金之后，企业如果遇到经营亏损、重组并购等当期不能继续缴费的情况，经与职工一方协商可以中止缴费，不能继续缴费的情况消失后，企业和职工恢复缴费，并可以根据企业实际情况，按照什么进行补缴。虽然有一定的松动，但对企业还是有比较多的要求，这方面企业也有一定的顾虑。所以我分享的第二点就是要把握好表象公平和企业自主决策之间的关系。

　　    强调全员覆盖当然有它的道理，我们希望能够做到全员覆盖，全员覆盖很重要的一个理由就是公平，实际上我们可能没有必要也没有办法让企业年金这个第二支柱承载太多的公平责任，因为企业在绩效分配方面除了企业年金还有其他的无数的手段可以做不同的资源的分配，通过年终奖、股权激励有很多其他的方法对他认为的重要的员工进行更优的激励和奖励。所以这些责任不应该是完全附加在企业年金这个之上，让它做到所谓的公平，那个公平实际上只是一个表象的公平，应该赋予企业更多的自主决策的权利。

　　    第三，在个人养老金方面，关于“父爱主义”和个人自主决策之间的关系，在社会保险理论当中有一个重要的理论，就是“父爱主义”，也就是说个人会短视，所以需要政府，就像父母对孩子一样，你虽然现在不喜欢，但是为你长远好，都是为你以后好，所以我们在制度设计里面就会规定各种各样的限制条件。在养老金方面有一个限制条件，25岁开始工作开始缴存，一定要到退休以后才可以动，中间不能动这个钱。这意味着你丧失流动性，所以现在很多年轻人不愿意缴，四五十岁之后才考虑这个东西，他说我现在缴了之后不知道以后培养孩子需不需要花钱，家里有特殊情况需不需要花钱，所以丧失流动性对他们来说成了一个很大的阻碍。他们可能就开户，但是没有缴存。或者缴存，虽然我们现在讲每年12000的额度低，但是整个平均的缴存金额每年2000多块钱。这里面一个很重要的原因，就是要考虑虽然政府出于好意，父爱主义，就是就像父母也是出于好意一样，但是最了解自己的是孩子，最了解自己的是参加个人养老金的个人，到底什么时候需要把这个钱拿出来，还是不需要拿出来。这里面就有一个问题，政府通过鼓励吸引大家参加个人养老金，初衷是减少养老的后顾之忧，但是如果限制过多之后，反而会增加参加人的丧失流动性的后顾之忧，这两个之间可能需要有一个比较好的权衡。

　　    今年9月1日人社部等五部门发了一个《关于领取个人养老金有关问题的通知》，将可以领取个人养老金的条件从原来三个条件扩展到六个条件，增加了三个，这是一个很大的进步，包括增加了患重大疾病以及领取失业保险达到一定条件，或者正在领取低保等条件。我觉得这是一个很大的进步，值得充分肯定。但是这还不够，在几次座谈会场合，我向相关部门建议是在个人养老金领取方面，给个人完全自主决策的空间，不需要设定任何条件，只要他想领就领，要说条件，唯一的条件就是曾经享受过的政府给他的税收优惠退回来，退给政府就可以了，不需要政府替他判断，比如这次增加了关于医疗费用，有一些具体的条件，本人或配偶未成年子女发生的与基本医保相关医药费用支出，扣除医保报销后的个人负担（指医保目录范围内的自费部分累计超过本省上一年度居民人均可支配收入的），这是第四个条件，太复杂了。这里面还涉及到跟基本医保相关，这个人有没有医保都不知道，可能医保都断缴了，你怎么去算，搞得很复杂。所以你不是担心他套取国家税优的利益吗？你就要求他，没有达到条件提前领取就把国家曾经给你的税优给国家补回来，让他自主决策，他最知道什么时候需要，不需要政府替他做决策。

　　    而且从行为经济学很多研究来看，人的行为通常是有惰性的，通常把钱缴到个人养老金账户之后，要不是极其特殊的情况，通常不会主动把钱拿出来用，如果真要拿出来，通常确实是需要这笔流动性。

　　    第四，关于精算平衡和政府责任，是讲第一层次、第一支柱的问题。这次二十届四中全会提到健全社会保障精度制度，我和郑秉文老师交流汇报了想法，我看到这个表述特别高兴，因为“精算”这么专业的词写入中央文件，上一次是2013年十八届三中全会，之后十多年的时间，在中央重要文件不再出现这个词，很多人就说，社保不用谈精算了，社保怎么可能精算？根本不可能算出来，所以精算是没有意义的，我也承认这个社保精算很难，比商保难多了，因为是人口条件、社会经济、通货膨胀，难多了，这些问题商保可以不考虑，排除掉，但是社保必须考虑。在这种情况之下，虽然算不准，但还得算，哪怕算个大概也得算，不能差得太远。

　　    非常高兴四中全会重提精算，健全社会保险精算制度，这里面涉及到精算平衡的问题，精算平衡应该是我们养老保险制度当中的一项基本原则。在通常情况下养老保险制度应该是自我可持续的，这里面的精算平衡和政府的责任之间的关系，我想应该辩证来理解。一方面我们不能够狭隘地理解精算平衡，说因为精算平衡了，所以所有的问题就让养老保险制度自收自支，政府撒手不管，这是不对的。同时另一方面，我们不能够在养老保险制度设计上不考虑制度的自我持续平衡的问题，而把未来的责任一股脑都推给政府，想着反正有政府兜底，所以我们制度设计的时候就不用考虑精算平衡，反正最后政府都要兜底，这也不是对的。

　　    遗憾的是在制度设计当中，不管是统筹账户宏观精算平衡，还是个人账户的微观精算平衡，都存在问题，在很多方面都存在失衡的现象。比如说前面我们几位专家都提到了，以个人账户为例，个人账户过去记账利率非常高，一个重要的原因是要盯住工资增长，原来养老金太低了，这样相当于个人账户承载了过多的、不应该由它承载的责任，那应该是调待的责任。虽然个人账户不是实账积累，在很大程度上是一个名义账户制，但是它的记账利率是否应该与当前情况下相匹配？比如假设是实账积累，大概可以获得的回报率。

　　    再比如说个人账户计发月数问题，20年前的那张表，20年过去了。人口老龄化速度已经加快了，加深了，但是我们那个表还没有调整。再有是否考虑60岁预期寿命实际是一个条件概率的概念，计发月数是否应该上调？如果个人账户余额可以继承，个人账户养老金就变成了带保底的年金。没领完的部分可以继承，但是在这个基础之上，计发月数在设定的时候就得考虑这个问题，考虑这个可继承的因素，也就是说这个年金不是在精算里面讲的纯粹年金，是一个带金额保底的年金，带保底了，所以在算计发月数就把这个因素考虑进去，把我刚才上面提的三个问题，人口老龄化、条件概率以及带保底年金，把这些因素都考虑进去之后，60岁的计发月数绝对不是139，而是要大于139。

　　    类似这样的问题都给政府可能也不太合适，所以制度设计的时候，我觉得精算平衡还是要坚持基本的原则，至于转轨的问题，意外冲击的问题可以交给政府，由政府承担，这是我关于这几个问题的不成熟的汇报，谢谢大家。

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