中国社会保障学会会长郑功成：发展商业养老金融要做到让有能力者有需要，有需要者也有能力

　　12月6日，中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2025》发布会在北京召开。全国人大常务委员会委员、中国社会保障学会会长郑功成视频参会发言。

　　以下为发言实录：

　　谢谢秉文老师的邀请，但因另有会议，只能通过视频给大家问好。这次会议聚焦养老金体系建设，探讨养老财富管理，很有时代意义。

　　借此机会，我和大家分享三个观点：

　　一、正确认识我国老龄化是超常规的老龄化，这是建立健全多层次养老金体系和促进提效养老财富管理的前提条件。

　　众所周知，人口老龄化是世界性趋势，多个发达国家较我国的人口老龄化进程更先行一步。但我国的老龄化不只具有世界老龄化的一般规律，更具有超常规性——规模超大、速度超快，同时伴随快速的高龄化、少子化，家庭保障功能也在走向式微，养老的文化日益多元，养老需求的个性化也日益明显。

　　如此多的深刻变化叠加在一起，都发生在最近20年左右的时间。这在人类迄今的历史上是从未有过的独特现象，它显著地增加了我国应对人口老龄化的复杂性和严峻性。我之所以强调我国的老龄化是超常规的老龄化，是因为我们不能简单地照搬西方的社会逻辑和市场逻辑来应对，我们需要及时有效综合应对，需要全方位应对，而且需要采取一些超常规性的措施。所以，党中央把应对人口老龄化上升为国家战略，正是因为认识到人口老龄化、高龄化是我们的世纪国情。在长寿社会到来的情况下，发展多层次的养老金体系，促进养老金融的发展，进而推动养老财富的管理，应该有特别重要的现实意义。

　　我们需要加快建立建立功能定位明确、结构合理的多层养老金体系，需要实行普惠性养老金融和个性化养老金融服务并举的方略，不断丰富适合不同目标群体的养老金融产品，创新开发与老年人相关联的养老保障增值服务，并与养老服务、长期护理保险等相关制度有机协同推进。如果在超常规的老龄化面前不能做到上述几点，不仅养老金融得不到很好的发展，而且会直接影响到积极应对人口老龄化国家战略的实施。

　　二、要建设和发展好多层次养老金体系，必须首先夯实公共养老金制度根基。

　　因为公共养老金制度是所有老年人最可靠的老年生活保障，是他的基本经济来源。只有这个制度成熟定型了，才能够增添我们应对老龄化的信心，才能够为其他层次的养老金融提供明确晰的发展空间。我这里强调的是多层次养老金体系，我不赞成世界银行或者是美国方面提出来的多支柱，因为多支柱没有先后之分，也没有主次之分。而在我们国家，我们建设养老金制度体系必须是有先后顺序之分的。

　　公共养老金也就是基本养老保险构成了第一层次，它构成了多层次养老金体系的基石，如果这一层次基石垒的不好，第一层次建的不好，再往上边加第二层次、第三层次，实际上是十分危险的，也是很难达到理想目标的。我们国家的公共养老金制度虽然改革已经历时30年有余，但迄今仍未成熟，还未定型，还不能够给所有人提供清晰稳定的基本养老金预期，所以我们的企业年金20多年来发展很缓慢，很不理想。个人养老金也是热闹一时，现实也不太理想。

　　我觉得我们要意识到公共养老金一定是多层次养老金体系建设的前提条件，是它的根基所在。如果意识到这一点，我们就有必要尽快凝聚以下基本共识：第一就是要把优化基本养老保险制度摆在首位，要确保基本养老保险制度遵循公共养老金制度的客观规律，必须祛除私有化成分，夯实互助共济基石，还要着力促进公共养老金政策的统一性、提升制度的公平性，使之成为真正能够普惠所有老年人并且让公众特别信任的基本社会保障制度安排。如果不尽快地优化现行基本养老保险制度，如果公共养老金都不成熟，那么企业年金、个人养老金以及其他市场化的养老金融产品就很难得到发展，整个养老金融发展的被动局面也很难以改观。所以，我一直强调必须要尽快地优化基本养老保险制度，在制度优化的时候，还必须坚定地维护它的公共性，促进它的公平性，增强应对时代新挑战的适应性，进而强化可持续性。这一个逻辑顺序客观上是不能颠倒的。

　　最后要给大家分享的一点，就是发展企业年金、个人养老金和其他商业养老金融的关键，在于增强目标人群与养老金融的适配性，真正做到让有能力者有需要，有需要者也有能力。

　　现实中，我们可以看到，凡是基本养老金待遇偏高的人们或者未来基本养老金待遇偏高的人们，往往有能力购买各种养老金或者商业保险，但是意愿不强，因为第一层次的公共养老金能够满足其老年生活的需要。而公共养老金待遇偏低者，如城乡居民、农民，他们当然有提高养老金水平的迫切需要，但他们又没有能力购买企业年金或者个人养老金或者其他的商业性养老金融产品。可见，目前是有能力者没有需要或者需要的意愿不强，而有需要者又没有能力，这就是我们面临的尴尬局面，这是导致企业年金和商业性养老金融产品发展不理想的深层次的原因。那么，怎么改进呢？

　　一定要明确公共养老金保基本的定位，让较高的替代率适当下调，将较低的替代率应该往上调，然后对于低收入的劳动者应该考虑给予相应的补贴。我到德国去考察，德国的里斯特养老金，对于低收入的劳动者是由政府给予补贴的——购买个人养老金，只有对低收入者购买个人养老金或者商业性养老金加以补贴，才能够跟我们目前个人所得税养老专项扣除相匹配。如果没有对低收入者的补贴，现行的个人所得税专项扣除，实际上是对高收入阶层锦上添花，我们现在更需要做的是雪中送炭。只有这样，我们才能使更多的人有需要也有能力或者有能力也有需要，那么整个养老金融这篇大文章才能写好。除此之外，市场主体也要开发出受到客户欢迎的养老金融产品，尤其是要提高养老金融产品的增值服务，这样，多层次养老金体系、养老金融的发展才能具有无限的空间，才能够进入到大繁荣的时代。

　　在时序即将跨入“十五五”时期之际，我们确实要正视现实，理性探讨多层次养老金体系建设与养老金融发展的问题。我这里要提醒的是，特别要防止用私有化、市场化手段去损害基本养老保险或者是公共养老金的公共性和公平性，特别要警惕用行政手段来干预本应当市场化的其他层次养老金融的发展进程。应当让不同层次的养老金制度安排适应各自的规则、服从各自的规则，在各循其道、各守其规、各展其长、各尽其责的条件下各得其所，最终促使整个养老金融大发展，即为金融强国建设提供新的有力支柱，更为应对人口老龄化、增进老年人福祉、完善社会保障体系提供有效的支撑。

　　这就是我今天和大家分享的，谢谢大家。

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