谢勇才：个人养老金税收优惠资源应该向中低收入人群倾斜

　　2023年12月29日，第十三届中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2023》在京召开，本次论坛的主题为“个人养老金与制度优化”。论坛由中国社科院世界社保研究中心（社保实验室）主办，长江养老保险股份有限公司承办，香山财富研究院协办，来自政府部门、高校、科研机构、学会组织和业界人士参 加了本次论坛。

　　华中科技大学社会学院副教授谢勇才表示，从目前来看，我国的个人养老金税收优惠政策是比较粗糙的，在试点。一是税收优惠模式比较单一，现在只有延税型的EET模式，这个模式可能对于中高收入阶层比较友好，对中低收入阶层可能不够友好。二是税收优惠政策的精准度、公平性欠缺，因为都是1.2万元的额度，对于中高收入，尤其是已经参加了职业年金的人群，他们已经享受了税收优惠，如果再继续享受个人养老税收优惠，可能会进一步拉大收入分配的差距，没有针对中低收入阶层的税收优惠政策。三是灵活性不够，现在的税收优惠额度不能接续使用，今年没用下一年就使用不了。四是没有家庭的视角，没有鼓励家庭来共同参保，最后没有考虑到可以鼓励家庭来共同参保。

　　基于这四点不足，结合国际经验，谢勇才提出四点启示：一是要实行多种税收优惠模式，目前一种模式肯定是不够的，是不是要有针对中低收入阶层，比如说TEE或者EEE模式，让他们更多的选择。二是凸显政策精准性，税收优惠资源应该向中低收入倾斜。三是提升税收优惠政策的灵活性，鼓励个人合理配置税收优惠额度。四是支持家庭参保，可以考虑对于夫妻共同参保缴费适用于更高的税收优惠额度。或者对于低收入家庭的参保缴费进行补贴，也就是说个人养老金税收优惠政策要有家庭视角，鼓励以家庭形式参保。

　　以下为谢勇才发言实录：

　　谢谢韩老师！各位领导、各位嘉宾、各位同行、各位媒体朋友，大家下午好！非常感谢郑老师团队的邀请。我向大家汇报的是个人养老金税收优惠政策何以可为——来自美国、德国和澳大利亚的经验与启示，主要从五个方面来汇报这个研究。第一为什么研究这个问题；第二文献回顾；第三是美国、德国和澳大利亚三国个人养老税收优惠政策的主要实践；第四是美国、德国和澳大利亚个人养老金税收优惠政策的主要特征与实施效果；第五是美国、德国和澳大利亚个人养老金税收优惠政策的经验总结及政策启示，我们的落脚点就是对我们国家有什么启示。
　　首先是我们为什么研究这个问题。上午郑老师也提到了个人养老金的参保情况，目前试点一年过去了，大概参加人是4030万，参加人还是比较多的。但是实际上其实缴费人数比较有限，大概不到30%，缴存额度只有2千块钱左右。为什么开户热，但是缴费人数少，而且缴存额度低？其实我觉得跟个人养老金的税收优惠政策比较粗糙可能有关系，当然跟我们的大环境、市场不够成熟、收益率等等都有关系。个人养老金最大的卖点，或者最大的吸引力就是税收优惠政策，所以我们想研究这个话题。
　　在座的各位都对个人养老金比较熟悉，当前税收优惠政策是在2022年9月26日国务院常务会议决定，对基本参加个人养老金实行个人所得税优惠，每年有1.2万元的缴存额度，可以税前扣除，投资收益阶段不纳税，待遇领取阶段的实际税率由7.5%降到3%，鼓励更多的国民参加个人养老金计划。实际上，利用有激励性的税收优惠政策鼓励或者吸引公民参保个人养老金计划，这是很多发达国家或者全球国家的做法。目前来讲，OECD国家大多数都出台了与个人养老金相匹配的税收优惠政策。目前比较典型或者做得比较好的有美国、德国和澳大利亚三国，以这三个国家作为案例，来看看他们的做法，他们的经验是什么，主要的教训是什么，对我们国家能够带来什么启示，从而完善我们国家的个人养老金税收优惠政策，这就是为什么我们要研究这个话题。
　　我们先看一下美国的做法，美国早在1974年推出了传统的个人退休账户，1997年推出了罗斯个人退休账户，前者是采用延税型的EET模式，罗斯个人退休账户采用的是TEE的非延税型模式。这两种退休账户能不能享受税收优惠的额度主要是受三种因素的影响：一是个人和家庭收入水平，收入越高，享受的税收优惠额度越低，是为了避免税收优惠政策成为富人避税的工具；二是是否参加了雇主养老金计划，就是401K计划，如果个人和配偶参加养老金计划，那么税额额度会低一点；三是婚姻情况，夫妻共同申报或者共同参加，享受的税收额度要比单独申报或者未婚申报的额度高一点，这是美国大概的做法。
　　德国里斯特个人养老金的税收优惠政策采用的也是延税型的EET模式，比较有特色的是匹配了政府补贴。主要有三种补贴：一是基础补贴，针对所有的人群，只要参加了李斯特个人养老金都可以享受这个补贴；二是子女补贴；三是青年人特别补贴。为什么这么做呢？因为考虑到有子女家庭和青年人收入相对低一点，或者收入比较紧张，家庭支出比较多，可能没有多余的钱，或者没有那么大的动力参加里斯特个人养老金，但是他们的养老问题比较严峻，为了吸引这群人进来参加里李斯特老金计划，对子女和青年人进行了补贴。
　　澳大利亚的超级年金税收优惠模式是最丰富的，大概有三种做法：一是税前收入缴费，首先可以跟雇主商量好一定比例的税前的收入，可以投入到或者是可以放到年金里面去，可以享受税收优惠，这是税前收入缴费。第二是税后收入缴费，你可以用税后收入为自己和配偶同缴费，这是已经缴过税的，后面在领取环节可以适当免税；三是针对低收入阶层，有一个匹配补贴，是共同供款计划。因为澳大利亚的灵活就业人口比较多，有很多人的收入不稳定，收入不够高的低收入人群的养老问题很严峻，就是为了鼓励他们为未来的养老储蓄进行了匹配补贴，而且是专门针对低收入人群的。前面德国的补贴有些是普惠性的，澳大利亚这个是专门针对低收入人群的，这是澳大利亚的做法。
　　这三个国家个人养老金税收优惠政策的基本特征和实施效果。基本特征有五个方面：一是税收优惠模式是灵活多样的，兼顾了不同群体的需求。美国传统个人退休账户和罗斯个人退休账户不仅有EET，也有TEE，德国是有EET模式加上政府补贴。澳大利亚就更多了，有税前缴费、税后缴费和共同供款计划等等，可以满足不同收入阶层的需要；二是立法先行，这是西方国家社会保障制度发展的典型经验，三个国家个人养老金的税收优惠政策，无论是个人养老金还是其他制度，每一步都是先有立法。美国通过《雇员退休收入保障法案》推出了个人传统的个人退休账户，《纳税人减免法案》推出了罗斯个人退休账户，每一步都有相关的法律背书；三是政策调整是循序渐进的，在不断地调整跟经济社会发展相矛盾的部分，只要税收优惠政策跟经济发展有冲突的，就马上进行调整。最开始美国传统的个人退休账户针对未加入401K计划的群体，主要是中低收入人群，后来发现这么规定缴费人数、金额等等都上不去，后面就取消了这个限制，规定70.5周岁以内人的都可以参保，后面这个传统个人退休账户的缴费金额、缴费人数都上去了，而且后面还不断进行改革，把税收优惠政策嵌入到整个经济发展的大环境之中；四是重点关注低收入人群的需求，希望税收优惠资源能够向中低收入人群倾斜，比较典型的罗斯退休账户规定了高收入人群不能参保，中低收入人群才能参保。德国有针对有子女家庭的补贴，还有青年补贴等等。澳大利亚更明显，有专门针对低收入人群的补贴，比较关注低收入人群的需求；五是鼓励以家庭为参保对象，是鼓励家人参保。为什么鼓励家人参保？因为有些家庭主妇，或者有些收入比较低的，他们的养老问题比较严峻。而且鼓励家庭参保可以提高个人养老金的可及性，更好地反映家庭的收入状况。如果是夫妻共同参加的话，税收优惠额度高一点，如果是个人申报的话，额度会低一点。
　　我们看一下实施效果。首先看美国个人退休账户的税收优惠政策效果，总体来看效果还是可以的。在这个税收优惠政策的刺激下，美国的个人退休账户的缴费规模和覆盖人群都有明显的提升。右边的图可以看到，大概2017年到2020年度，美国政府成本大概是税收优惠支出240亿到280亿美元，带动了1120万到1420万人个人退休账户缴费，而且缴费金额可以达到420到560亿美金，成本和带来的缴费大概比例是1：2。因为税收优惠政策是个人养老金最大的卖点，或者是吸引力最大的部分，可以认为，这些成效基本上是税收优惠政策带来的。看后面的图，大概目前有35%到38%的家庭加入了个人退休账户，可以说税收优惠政策以一己之力将近四成的家庭纳入了个人养老金计划。而且目前美国的个人养老金计划总资产达到13.5亿美金，所以它的效果还是不错的。
　　澳大利亚资源型超级年金税收优惠的效果也还可以，这个表是2017年到2022年，缴费总额基本上不断增长，而且对中低收入人群有一定的吸引力。可以看到倒数第二行的政府共同供款的补助缴费，针对中低收入阶层的匹配补贴，2021年大概是1.1亿成本，缴费大概是6.39亿，所以成本跟缴费的比例大概是1：4或者是1：5。总体上来看，澳大利亚的激励效果可能比美国的个人退休账户的效果要好一点。
　　虽然美国和澳大利亚个人税收优惠政策的效果都还不错，但是也面临着共同的困境。虽然有很多政策或者很多规律针对中低收入阶层，但是对中低收入阶层的吸引力还不够，只有少部分中低收入阶层加入了这个个人养老金计划。结果就是税收优惠成本或者税收优惠的红利被中高收入享受了，或者是在一定程度上沦为富人避税的工具，这是他们面临的共同困境。
德国李斯特个人老金税收优惠政策的形势比较严峻，德国的效果可能就比较差，主要体现在三个方面：一是虽然税收优惠政策比较有特征，但是并没有带来较高的覆盖率，大概目前只有不到四分之一的劳动人口加入了里李特养老金计划。二是每年几十亿欧元的成本支出没有带来较高的缴费额，就是目前里李特养老金资产仅占德国公民总体退休收入的比重5%左右，对于保障老年人生活是作用不大的；三是带来比较严重的不平等问题，大多数享受税收优惠政策的是中高收入阶层，尤其是高收入阶层，低收入阶层享受很好，只有13%左右的低收入群体加入了里李斯养老金计划。
再谈一谈三个国家个人养老金税收优惠政策的经验总结和启示。经验总结有五条，一是多种税费模式并行，满足不同群体的需求；二是对不同群体要精准施策，尤其是对中低收入阶层可能要适当倾斜；三是税收优惠政策要有灵活性，优惠额度可以节约使用；四是鼓励家庭参保，夫妻共同参报；五是每一步走都要有法律的背书。
　　这一部分对于我们国家的重要启示，从目前来看，我们国家的个人养老金税收优惠政策是比较粗糙的，我们在试点，一是税收优惠模式比较单一，现在只有延税型的EET模式，这个模式可能对于中高收入阶层比较友好，对中低收入阶层可能不够友好；二是税收优惠政策的精准度、公平性欠缺，因为都是1.2万元的额度，对于中高收入，尤其是已经参加了职业年金的人群，他们已经享受了税收优惠，如果再继续享受个人养老税收优惠，可能会进一步拉大收入分配的差距，没有针对中低收入阶层的税收优惠政策；三是灵活性不够，现在我们税收优惠额度不能接续使用，就是今年没用下一年就使用不了；四是没有家庭的视角，没有鼓励家庭来共同参保，最后没有考虑到我们可以鼓励家庭来共同参保。基于这四点不足，加上前面的国际经验，我们提出了四点启示：一是要实行多种税收优惠模式，目前我们一种模式肯定是不够的，我们是不是要有针对中低收入阶层，比如说TEE或者EEE模式，让他们更多的选择。如果假设这些税收优惠模式都不能撬动或者吸引中低收入阶层参报，可以考虑对低收入人群参保缴费提供适当的补贴；二是凸显政策精准性，税收优惠资源应该向中低收入倾斜。目前我们养老形势最严峻，养老问题最大的是中低收入阶层，对于中高收入者来说第一支柱、第二支柱都有了，第三支柱是锦上添花的。对于中低收入来讲，个人养老金可能会发挥雪中送炭的作用，我们可以针对他们有适当的倾斜。比如说税收额度可以随个人收入的增长而减少，高收入接受享受税收优惠额度低一点，中低收入享受税收优惠额度高一点。或者把个人养老金、企业年金的税收优惠额度合并，如果享受了前面的企业年金或者职业年金的税收优惠额度，个人养老金税收优惠额度要减一点，避免它成为富人避税的工具；三是提升税收优惠政策的灵活性，鼓励个人合理配置税收优惠额度。我们对于税收优惠额度是不是可以节约使用？比如今年如果没有用，是不是可以到明年再用？或者到后年一起用？是不是可以鼓励在整个人的生命周期之内，按照自己实际的收入来进行享受税收优惠额度，进一步提升个人养老金的吸引力；四是支持家庭参保，虽然家庭的养老功能在弱化，但是家庭仍然提供了最直接、最基本的养老保障，夫妻之间的支持是非正式支持最重要的部分。可以考虑对于夫妻共同参保缴费适用于更高的税收优惠额度。或者对于低收入家庭的参保缴费进行补贴，也就是说个人养老金税收优惠政策要有家庭视角，鼓励以家庭形式参保。
　　以上就是我汇报的主要内容，比较粗浅，请多批评指正，谢谢大家！