梁涛：建议放宽个人养老金资金账户开户限制，不以参加基本养老保险作为开账户的前置条件

　　2023年12月29日，第十三届中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2023》在京召开，本次论坛的主题为“个人养老金与制度优化”。论坛由中国社科院世界社保研究中心（社保实验室）主办，长江养老保险股份有限公司承办，香山财富研究院协办，来自政府部门、高校、科研机构、学会组织和业界人士参加了本次论坛。

　　中国银保监会原副主席梁涛表示，个人养老金制度发展和完善过程中，仍面临账户管理灵活性不足、个税递减效应有限、产品渠道不通畅、金融产品供给急需发力、消费者参与度有待提高等问题。

　　为推动养老金高质量健康发展，梁涛建议，在持续加强对第三支柱养老保险政策宣传力度，加快普及养老金融知识，培育人们养老规划、养老储蓄意识，提高人们对养老金认知度、认可度基础上，做好以下几点：一是降低个人养老金准入门槛；二是进一步优化税收制度安排；三是金融行业要错位竞争；四是探索建立统一的个人养老金综合信息服务平台；五是进一步加强对金融机构的动态监管。

　　他建议，适当放宽个人养老金资金账户开户限制，不再以参加基本养老保险作为开立个人养老金账户的前置条件，提升民众参与养老第三支柱的积极性，尽可能将各类收入群体、就业群体，特别是需要保障的灵活就业群体纳入个人养老金制度，不断扩大目标受众。

　　    以下为梁涛发言实录：

　　    尊敬的文灵理事长，郑主任，各位来宾，女士们，先生们，大家上午好！

　　    非常高兴参加本次论坛。人口的快速老龄化是我国面临的基本国情，党和国家高度重视人民的养老事业。中央金融工作会议明确提出做好养老金融大文章，体现了党中央对于养老事业的重视和关切。

　　    2022年11月，人社部等几个部门联合印发了《个人养老金实施办法》，几个部委印发了配套措施，标志着个人养老制度的试点正式开启。在我国养老金的制度中，符合条件的参加人可以通过人社部的具体平台建立个人养老账户，并在符合规定的商业银行开立资金账户，每年缴存上线为1.2万，个人通过资金账户的购买符合规定的金融产品，符合养老金领取条件时，将资金从个人养老金资金账户转至社保卡以后方可领取。

　　    在税收优惠方面，个人在当年缴费上限内向资金账户转的资金可以全额在税前扣除，个人在领取的时候，按照领取金额的3%缴纳个人所得税。试点一年来，全国36个先行试点城市和地区开立的账户超过4千万个。截至目前，据公开数据显示，个人养老金产品共计745种，其中储蓄产品是465种，占总量的62%，理财产品是19种，在售的保险产品是35个，基金产品超过了160个，缴存的金额超过180亿，应该说确立了个人养老金个人账户制的模式，建立了高度集成的信息平台，形成了多元主体参与的市场格局，为加快我国多层次、多支柱养老体系的建设奠定了坚实的基础。

　　    与此同时，我们也看到我们这个制度发展和完善过程当中面临的问题。今天的会议主题主要是养老金的制度完善和优化，所以我重点从这些年反映出来的问题提一些建议。目前从运行情况看，反映的问题我感觉主要有几个：

　　    第一，账户管理灵活性不足。

　　    个人养老金账户要求账户封闭运行，时间跨度长、提取条件严格，灵活性不足。部分参加人开户后持观望态度，不愿意或者仅愿意少量缴款，特别是个人养老金实行资金账户的强制锁定，封闭运行，只有达到退休年龄时，出国境后、丧失劳动能力等情形才能领取，这种方式在强制储蓄、专款专用方面发挥了积极作用。但是对于罹患大病、重大家庭变故等特殊情况考虑的有所不足，一定程度上影响了开户缴存的意愿。尤其是过分强调以加入基本养老保险作为个人养老金开户的前提，限制了一大批灵活就业者参加这个制度。

　　    第二，个税递减效应有限。

　　    现行个人养老金实行EET模式，在缴费、资金运用环节免税，领取时按3%的税率缴纳个税，直接激励不足。高收入人群感到1.2万这个限额过低，而对于大多数纳税起征点以下的低收入人群而言，他没有享受当下的税收优惠，却要承担未来纳税的义务，并且资金流动性差。从实际运行情况看，国企的员工和收入较高的民企职工参与积极性较高，但是每年1.2万的缴存额度相对偏低，节税的效果有限。对于大多数收入较低，未来养老压力比较大的人群难以享受到税收政策的红利，免税群体在参加个人养老金后，因需要在领取时纳税，税负压力反而加大。

　　    第三，产品的渠道不通畅。

　　    在运行机制上，个人养老金客户主打产品的渠道不通畅，缺少开户、缴存、产品全面展示、便捷缴费、扣费的平台，无法满足客户一站式的消费需求。特别是在银行渠道只能展示与银行建立代销合作的个人养老金的金融产品，客户无法全面触达全部的产品。同时，由于个人养老金的资金账户可投资购买的数百个各类产品，对缺少金融消费经验的参加者来说，很难比较，做出选择。

　　    第四，金融产品供给急需发力。

　　    受机构合作不畅、产品准入较慢等影响，银行代销的理财产品、基金产品和保险类产品实际上供给相对不足，消费者在单家银行可以购买的产品数量相对有限。同时，由于个人养老金产品起步较晚，不仅产品与养老的服务关联性不强，而且产品设计单一、同质化现象较为普遍，不同银行采取的产品在存取方式、期限结构、利息水平等方面差异不大，保险产品可分为专属的商业养老保险、两全保险、年金保险三大类，同类产品的缴款内容相似度高，难以满足消费者的个性化、多元化的养老金融需求。再加上受资本市场投资环境的影响，个人养老金产品的投资、收益不理想，个人养老金理财产品平均收益率仅为2.3%，基金产品多数收益波动较大，有的甚至出现破净，产品收益与期望的差距大，一定程度上影响了投资者的信心。

　　    第五，消费者的参与度有待提高。

　　    调研显示，部分年轻群体和农村居民对长期规划的紧迫性认识不足，尚未充分建立起自主规划养老、尽早规划养老的理念。还有很多人仍习惯通过传统投资或者储蓄方式积累养老金，缺乏应用个人养老金制度提升养老保障的意愿。特别是重点人群个人养老金参与度低，政策对35岁，尤其是30岁以下的客群吸引力不足。年轻人认为离退休年轻尚早，加之可能延迟退休，尚未考虑养老问题。按照现行的政策，参加基本养老保险是开立个人账户的前提，目前我国有灵活就业者2亿人，其中相当数量的人群因无基本养老保险而无法参与个人养老金业务，一定程度上影响了试点的实施效果。此外，临近退休的年长群体也认为资金积累期短，个人养老金在补充养老保险方面的作用有限，因此，参与的积极性也不高。

　　    针对上述情况，为了推动养老金高质量健康发展，我建议在持续加强对第三支柱养老保险政策的宣传力度，加快普及养老金融知识，培育人们的养老规划、养老储蓄意识，提高人们对养老金的认知度、认可度的基础上，我们有几个建议：

　　    一是建议降低个人养老金的准入门槛。

　　    建议适当放宽个人养老金资金账户开户限制，不再以参加基本养老保险作为开立个人养老金账户的前置条件，提升民众参与养老第三支柱的积极性，尽可能将各类收入群体、就业群体，特别是需要保障的灵活就业群体纳入个人养老金制度，不断扩大目标受众。适度提高取用的灵活度，变强锁定为弱锁定，在有效管控的前提下，适当增加个人养老金领取的条件，保障参与人在发生重大变故的情况下大额资金的应急需求，增加本人及直系亲属重大疾病、伤残等特殊情况为法定金额全额领取。子女读书、赡养老人、偿还债务等情形为部分领取条件，更好地平衡制度的原则性和灵活性，提高账户资金的使用效率。

　　    二是进一步优化税收制度安排。

　　    在当前的EET的基础上，建议通过丰富税收的优惠选择，可以鼓励不同税基群体积极参加个人养老金，凸现制度的普惠性。

　　    1、探索提供TEE（税后缴费模式）供消费者选择，即在缴费环节征税，领取环节免税。这种模式对于中低收入群体，尤其是免税群体更为友好。而这部分人群在试点中也是最需要加强补充养老保险的群体，或者是考虑加大财政支出的力度，向低收入群体个人养老金账户发放财政补贴，加强低收入群体的养老保障，并借助个人养老金的资金账户退休后方能领取的特性，防止资金被挪用、滥用。刚才周行长也讲过，供一配一的这种方式，实际上也是一种财政支持的方式。

　　    2、对于个人所得税的覆盖人群，调增缴费上限，提高年度缴费金额上限，以加大EET模式下税收优惠力度，提高税收递延的激励效应，增加对高收入群体的吸引力。

　　    3、更为灵活地制定税收的优惠政策，通过差异化的设计，引导长期缴费、更多缴费以及更长期限的领取养老金。比如说对于一定年龄，50岁或者55的人群，在一定时间内科学地设置个人养老金的缴费回溯期，允许在一定程度上追加缴费，加速个人养老金的积累，并配以税收优惠政策，提升大量劳动者的参与积极性。对于选择十年期以上年金的个人，可以免税或者较大税率优惠。

　　    4、对于灵活就业者群体，在允许开办个人养老金的账户下，是否可以考虑打通二三支柱的税收政策支持？允许灵活就业者按照二三支柱合并的额度给予税收的减免。

　　    三是金融行业要错位竞争。

　　    个人养老金具有一定的公共属性，兼备养老保障和筹资增资的双重功能，试点制度的出台发挥了积极的联合作用，促进了不同类型的金融机构在同一平台上共同谱写养老金融这篇大文章。建议银行机构要发挥信用度高、网点众多的渠道优势，保险机构要发挥专注养老长期资金服务场景广的专业优势。证券机构要发挥自身投资的优势，坚持需求导向，不断加强个人养老金产品的创新。针对不同年龄阶段和风险承受能力的群体设计养老金融产品，实行错位竞争提供全生命周期的养老金融规划，满足其个性化、多元化的养老保障需求，把个人养老金真正办成长期的、年金化的养老产品，防止简单的挪储。同时，要进一步加强投资风险的管理，降低交易成本，提升养老资金的投资效率，不断增强个人养老金的吸引力。

　　    四是探索建立统一的个人养老金综合信息服务平台。

　　    在依法合规的前提下，发挥金融科技的优势，建立一站式的解决账户信息查询、养老金产品查询、产品购买、扣费退费查询、税收优惠测算、投资咨询等需求，方便参保人便捷的缴费和选择丰富多样的产品，提高市场化投资的参与率。

　　    五是进一步加强对金融机构的动态监管。

　　    建议金融监管部门要加强对金融机构和关键人员投资行为的穿透式监管、持续监管，及时预判风险，加强引导和提前干预，确保个人养老金产品的安全稳健，完善机构和产品的动态调整和激励机制，提高透明度，强化外部约束，提升市场信心。要围绕着销售适当性的重点，严格规范金融机构的销售行为，稳妥处置消费者的投诉纠纷，切实保护消费者的合法权益。加强调研，广泛听取群众的呼声，及时回应社会关切，引导推动金融机构持续改进产品，优化金融服务，不断提升个人养老金产品的服务可得性和满意度。

　　    我就讲这么多，有些是我个人的思考，不一定准确，请大家提出意见，谢谢大家，祝本次大会圆满成功！