《中国金融》｜德国个人养老金发展的经验与启示

导读：德国是国际上首个推出税收优惠与财政补贴相结合的个人养老金制度的国家，其个人养老金制度实施20余年来，有经验也仍有不足

作者｜林佳钰  董克用「中国人民大学公共管理学院博士研究生；中国人民大学教授、养老金融 50 人论坛秘书长」

文章｜《中国金融》2023年第12期

我国已经进入老龄化社会，老龄化程度正在不断加深。为了保障老年人收入水平、夯实国民养老财富积累，2022年我国个人养老金制度正式落地实施。截至2023年3月底，个人养老金参加人数3324万人，制度建设已初显成效。从养老金体系的发展结构来看，我国以第一支柱为主导，城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险覆盖了超过90%的居民，是保障老年人收入的中流砥柱；第二支柱企业年金和职业年金的积累初具规模，2022年底第二支柱的基金超过4.5万亿元。与第一支柱、第二支柱相比，当前个人养老金制度的参与人数和积累规模尚有很大的发展空间。

在推进个人养老金扩面和养老保险体系协调发展方面，德国拥有丰富的实践经验，了解借鉴其经验和教训，有利于促进我国个人养老金制度高质量发展。

德国养老金体系概述

德国养老金体系历史悠久，第一支柱公共养老金制度承担了重要的作用，与中国目前情况相似。同时，德国的第二、第三支柱发展成熟，在覆盖人数和资产规模上都取得了较好的成效。德国是国际上首个推出税收优惠与财政补贴相结合的个人养老金制度的国家，其个人养老金制度被称为里斯特养老金，已运行20余年，至今仍保持良好的参与率。

在详细介绍里斯特养老金之前，需要简单了解一下德国养老金体系。德国的养老金体系由三支柱构成，第一支柱包括公务员养老金、法定养老保险和其他专业计划养老金；第二支柱包括公务员职业养老金和公司养老金；第三支柱为里斯特养老金和吕库普养老金。在第一支柱中，法定养老保险是面向工薪收入者的养老金制度，覆盖了德国约90%的就业人口，是老年人收入的主要来源之一。该制度要求所有雇员强制参加，已有其他符合条件的养老金计划的专业技术人员可以免于参加，同时覆盖部分自愿参加的农民和自雇者。德国的第二支柱职业养老金也拥有悠久的历史，在大型企业和传统行业中具有较高的覆盖率。按照运营方式，德国的职业养老金计划分为四个类型：直接承诺、直接保险、养老基金、新型养老基金。直接承诺是传统的DB型计划，由雇主在雇员退休后按照工资的一定比例向其雇员支付养老金，这类计划是最传统的职业养老金类型，也是职业养老金中缴费占比最高的类型。直接保险是由雇主为其雇员购买人寿保险产品，这是德国专门为职业养老金设计的一种计划，约占第二支柱总缴费的11%。养老基金是提供最低养老金保障的DC型计划，该类产品的运作和投资受到监管部门严格的监管。新型养老基金是2002年德国《退休资产法》推出的新类别，相较原有的养老基金，新型养老基金的投资范围更大且监管要求更少，但同样要提供最低养老金保障。自2002年以来，德国职业养老金的参与人数占比稳定在劳动年龄人口的58%左右，作为自愿参与的养老金计划，已经达到了较高的覆盖水平。

第三支柱个人养老金包括里斯特养老金（Riester-Rente）和吕库普养老金（Rürup-Rente）。里斯特养老金随2001年德国颁布的《德国退休储蓄法案》推出，并于2002年1月1日起正式实施。里斯特养老金采用自愿参加的方式，所有德国公民均可以参与，并且对第一支柱的参与者以及部分自雇者提供税收优惠和财政补贴。里斯特养老金的产品包括个人年金保险、银行储蓄计划、基金和住房里斯特（Wohn-Riester）四类，均由市场机构提供，这些产品必须得到监管部门的认证，财政补贴只面向监管认证的里斯特产品。吕库普养老金于2003年推出，是一种可以享受大额退税的个人自愿参加的养老金计划，主要面向高收入群体。里斯特养老金自推出后，参加者数量和产品规模快速增长，仅用了不到20年的时间，覆盖水平位居OECD国家前列，取得了显著的成效。下文将重点探讨里斯特养老金的特色机制和经验教训。

里斯特养老金的特点

在20世纪末，人口老龄化给德国带来了很大的影响，出生率持续走低，老年抚养比不断上升，现收现付制的法定养老保险的基金收支面临很大压力，老年人收入的充足性和可持续性受到了前所未有的挑战。由于法定养老保险的支出压力过大，德国政府提出下调养老金待遇的方案，以此减轻政府的财政压力。方案提出，法定养老保险的待遇削减所造成的老年人收入缺口，由建立个人养老金制度来弥补。虽然政府提供税收优惠支持个人自愿建立补充养老金计划是发达国家的普遍方式，但是，为了尽快在民众中普及个人养老金，德国开创性地推出了财政补贴和税收优惠相结合的激励手段，鼓励和引导国民进行养老财富积累补充。

里斯特养老金在覆盖范围、补贴标准、推广方式等方面都进行了有针对性的设计。首先，在覆盖范围方面，里斯特养老金覆盖所有第一支柱公共养老金的参与者及其家人、自行缴纳养老金的灵活就业者、失业金或低保领取者以及残疾抚恤金的领取者。从里斯特养老金的补贴人群来看，主要对两类人群特别具有吸引力。一类是低收入家庭，由于里斯特养老金的缴费与收入挂钩，收入越低缴费越低，而财政补贴标准是固定的，低收入者可以享受与高收入者相同的缴费补贴；另一类是高收入者，这类群体主要受益于税收优惠，参与里斯特养老金能够减轻税收负担。

其次，在补贴标准方面，里斯特养老金的补贴主要涵盖了税收减免、基本补贴和儿童补贴三个部分。2022年，里斯特养老金的基本补贴是每人每年200欧元；家庭中抚养每名儿童的补贴是每年300（或185）欧元；补贴和税收优惠的总上限是每人每年2100欧元；获得补贴的条件是最低缴费比例应达到年收入的4%。里斯特养老金提供的总补贴上限是十分慷慨的，对目标群体具有很大的吸引力。

最后，在推广方式方面，里斯特养老金遵循着渐进提高缴费率和补贴水平的办法。制度刚落地时，2002年规定的最低缴费比例为1%，2004～2005年最低缴费比例提高至2%，2006年时提高至4%，同时补贴水平、总补贴上限也随之逐年同步提高。最低缴费的要求从1%开始逐渐提高，使制度在刚推出时较容易为国民所接纳；随后逐渐提高缴费比例的要求，并且配套提高财政补贴标准，保持补贴对参与者的吸引力，这种方式可以有效引导参与者持续缴费，避免主动退出和断缴。

里斯特养老金结合了强有力的税收优惠和财政补贴，成功打开了德国个人养老金市场。2001～2012年，里斯特养老金的合同数量快速增长，2012年时已经超过154万份。2012年后里斯特养老金的发展速度逐渐放缓，但长期稳定在160万份左右，参与率达到工作年龄人口的25%左右，作为自愿型个人养老金，已达到很高的覆盖水平。

里斯特养老金的不足

里斯特养老金推出至今已20余年，该制度在扩大参与方面取得了显著成效，但在多年的实践中也暴露出一些问题。

一是产品设计本身的缺陷。当初德国建立里斯特养老金的主要背景之一是法定养老保险收支压力过大，政府决心降低法定养老保险的待遇，并推出补充养老金制度以弥补养老金收入的缺口。为了在民众中快速建立对个人养老金的信心，政府规定里斯特养老金产品要提供最低收益保证。最低收益保证意味着里斯特养老金的参与者在领取时至少可以获得自己积累的全部缴费金额，这一规定使里斯特养老金完全区别于纯粹的DC型养老金计划，个人不需要承担全部的投资风险。但是，里斯特养老金在度过初期快速发展阶段后，最低收益保证带来的问题越来越突出。最低收益保证增加了养老金产品的成本，而高成本反映在了较高的产品管理费用上；同时，由于最低收益保证的存在，养老金计划的管理者普遍选择固定收益之类传统上波动较小的投资工具，投资选择偏好过度保守，反而导致收益率低迷。近年来受到经济周期的影响，德国的保险产品总体收益持续走低，新签约计划的最低收益保证甚至低于通货膨胀率，难以吸引新参与者加入。二是慷慨的财税补贴对财政造成了一定负担。2018年里斯特养老金的财政补贴和税收优惠合计超过总缴费的33%，换而言之，个人养老金缴费中政府资助的占比已超过了三分之一。原本推行个人养老金是为了减轻法定养老保险的财政压力，而如今政府为补贴里斯特养老金的支出持续增长，在公共预算中的比重也日益凸显。并且，不同收入群体的参与情况差异较大，按收入五等分来看，低收入者的参与率约为13%，而高收入者参与率约为32%，这意味着在享受政府补贴的参加者中更多是高收入者，而低收入者仅有很少的人能够享受到来自公共财政的补贴。虽然高收入者通常拥有较强的参与个人养老金的能力，但是财政补贴在设计上依然需要以保障和鼓励低收入者为目标，更好地向低收入者倾斜，以促进社会公平。

经验总结和政策启示

结合财政补贴，优化个人养老金的激励机制

我国的个人养老金制度实施正处于起步阶段，参与人数和缴费规模尚有很大的提升空间。激励政策方面，个人养老金制度提供税收优惠的支持，缴费阶段享受最高12000元的税前扣除，领取阶段按照3%的固定税率计算。与德国的激励机制相比，我国个人养老金制度鼓励个人参与的吸引力十分有限。对于高收入群体来说，参与个人养老金可以享受税前扣除，然而由于我国对投资收益暂不征税，当个人养老金的投资收益达到一定水平，领取时纳税金额会高于得到的税收优惠，考虑到这一情况，个人养老金对这类群体的吸引力大大降低。收入在个人综合所得税计税起征点以下的个人并不能享受到税收优惠，因此这类群体缺乏参与个人养老金的积极性。

优化个人养老金制度的激励机制，可以借鉴德国经验，采取税收优惠与财政补贴相结合的办法。一方面，完善税收优惠政策，建议与当前的税收政策衔接，在领取个人养老金时对投资收益部分不征税，充分发挥个人养老金的税优激励作用；另一方面，建议各级政府为中低收入者的个人养老金缴费匹配财政补贴，通过直接的缴费补贴来引导和鼓励国民参与个人养老金，进行个人补充养老积累。此外，也要注意对税收优惠和财政补贴的上限控制，避免加剧财政负担和损害社会公平。税收优惠除每年的上限外，可考虑设置终身可享受的总额上限，超过税收优惠总额上限的个人养老金缴费不再享受税收优惠。

以灵活就业群体作为个人养老金扩面重点

灵活就业群体在我国国民经济活动中承担越来越重要的角色。灵活就业者、个体劳动者大多选择参加城乡居民基本养老保险（以下简称城居保）。城居保当前的养老金待遇水平较低，据人社部公布数据计算，2020年全国城居保的平均待遇约为174元，城镇灵活就业者退休时的基本老年生活需求难以得到保障，提高养老金收入的需求强烈。我国个人养老金制度的覆盖范围包括参加城镇职工基本养老保险或城居保的劳动者，这种制度设计独立于劳动关系和就业状态，具有很强的灵活性，很好地匹配了灵活就业者的工作特点。因此，以灵活就业者作为推广个人养老金制度的重点人群，将是制度发展的有效突破口。具体来说，可考虑与当前的城乡居民基本养老保险制度相结合。现行的城居保制度由统筹基金和个人账户两部分构成；缴费方面与德国里斯特养老金相似，也是个人缴费和政府补贴相结合的模式。在城居保已有个人账户的制度基础上，可使其与个人养老金打通，允许个人账户的权益转入个人养老金中进行积累和投资；同时也要延续补贴政策，为向个人养老金账户缴费的城居保参保者匹配政府补贴，以促进参保者长期缴费。这种方式不仅有助于个人养老金在灵活就业者中普及，引导民众进行养老资产积累，而且增强了个人养老金制度的普惠性，促进养老金体系的高质量发展。

发展多元化个人养老金产品，加强国民养老金融教育

里斯特养老金受制于最低收益保证的规则，在发展后期出现投资收益不理想、产品成本过高、吸引力下降等一系列问题。这说明，个人养老金不仅要服务于保障老年人收入，也应以养老财富保值增值为目标，要充分发挥市场作用，丰富养老金投资产品和渠道。政府要完善数字化建设，推进养老金信息平台和养老金产品市场建设，提供公开、透明且受到监管的官方养老金平台，使个人养老金投资者能够及时查询各类养老金信息、比较和选购产品。市场机构要不断提高养老金产品和服务的差异性。例如，匹配不同投资者的需求，提供更多不同风险收益特征的投资组合和产品；推出长期或终身的产品，通过时间价值实现养老投资的稳健增值；设置默认产品和资产配置规则，引导个人养老金参与者科学地配置养老资产，实现风险与收益的相对平衡。当前，我国民众的养老金融素养仍然处于较低水平，养老投资依然偏好保守，建议加强国民的养老金融教育，提升养老金融素养，从而科学合理地配置养老金资产，不断夯实养老财富积累。

增加个人养老金的灵活性

在多层次多支柱养老金体系中，个人养老金制度的特色之一是具有较强的灵活性。个人养老金自愿参与，由个人自主选择养老金产品，不仅可以根据自己的偏好和收益预期进行资产配置，也可以在不同的银行机构之间变更资金账户和养老金产品。要强化个人养老金制度设计的灵活性，以实现不同养老保障制度之间的协调发展和互相补充。建议打通第二与第三支柱之间的资金转换壁垒。当前，第二支柱企业年金和职业年金的便携性较差，参与者在离职后如果没有加入新的第二支柱计划，则无法提取或转出积累的第二支柱养老金。第二与第三支柱都是积累型养老金资产，具备互相转换的先天条件，允许第二支柱养老金转入第三支柱，可以为第三支柱补充有效资金，也可以使第二支柱的资金能够自主投资，有利于养老资产的保值增值。个人养老金的提取规则也可以更加灵活，例如允许发生重大疾病后部分支取、提前支取，还有用于购房和购房贷款等，这些都是国际上个人养老金制度普遍允许的情景。增强个人养老金的灵活性和流动性，有利于提升其吸引力，减少参加者后顾之忧。■

（责任编辑  植凤寅）

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