人大教授鲁全：我国多层次养老金制度体系框架已初步建成

11月4日，人社部、财政部等五部门联合发布《个人养老金实施办法》。这也意味着，自今年4月国办印发《关于推动个人养老金发展的意见》以来，个人养老金制度进入落地实施阶段。按照人社部的实施安排，接下来将选择部分城市试行一年，总结推广。同时，银保监会已推动银行保险机构准备相关业务，多家银行机构已着手为个人养老金制度落地进行业务准备。

“个人养老金”来了，它意味着什么？它与基本养老金是什么关系？如何看待它给中国养老金体系带来的变化？未来会出现个人养老金产品购买的“井喷”吗？近日，中国人民大学教授、中国社会保障学会秘书长鲁全接受新京报记者采访，就个人养老金制度的多方面内容谈了他的看法。

鲁全表示，个人养老金是对公共养老金制度的补充，而不是替代，既不会对公共养老金产生挤出效应，也不会对公共养老金制度的长期可持续发展产生负面影响。他认为，个人养老金制度建立最重要的意义在于，我国多层次的养老金制度体系框架已经初步建成。

个人养老金是对公共养老金制度的补充，而非替代

新京报：个人养老金制度已经进入落地阶段，作为国家养老保险体系第三支柱的制度性安排，它和基本养老金之间是什么关系？

鲁全：个人养老金制度是除基本养老保险、职业年金（企业年金）之外一个新的养老收入来源，其缴费完全来源于个人，产品形式则是市场上各种符合要求的金融产品，政府予以税收优惠，而最终的产品收益则取决于市场，风险也完全由个人承担，是政府支持、市场运营、个人负责的补充型养老金。

所谓的“替代说”（用个人养老金替代基本养老金，从而推卸政府责任）、“政府保本说”（个人养老金完全无风险，责任完全由政府承担）都是对个人养老金的错误理解，其准确的理解应当是个人缴费、个人担责的“补充说”。

新京报：我们如何看待目前推出个人养老金制度这件事情？这是否意味着我国基本养老金在满足老百姓(603883)养老需求方面遇到了困难？

鲁全：公共养老金是政府举办的，法定的、强制的社会保险。个人养老金则是个人负责的补充型养老金。推出个人养老金制度，建立多层次的养老保险体系，并不意味着基本养老保险出了什么问题。个人养老金是自主选择的结果，不是强制性的制度安排，它和强制性的公共养老金之间没有必然联系。

之所以要建立多层次的养老保险体系，是由于老百姓对养老金的需求在提升，老年人对于高质量美好生活的需求在提升。打个比方，如果按照50%的替代率来算，退休前收入5000元，退休后拿到2500元养老金，可以维持老年基本生活，但对于满足高质量的退休生活，就显得不够了。老百姓退休后，既要吃饱穿暖，还有一些更为丰富的生活需求，这就需要更高的养老金水平，需要补充层次的养老金制度。

我国多层次的养老保险体系由三个层次组成。第一层是政府主导的公共养老金，即职工基本养老保险制度、居民基本养老保险制度和机关事业单位基本养老保险制度。第二层次是以就业为基础，用人单位和参保人共同缴费的补充养老保险制度，包括面向企业劳动者的企业年金制度和面向机关事业单位公职人员的职业年金制度。第三层次则是建立在个人缴费和市场运行基础上的第三支柱养老金，其中既包括市场上的各种个人养老金产品，也包括此次以制度化的方式建立的个人养老金制度。因此，个人养老金制度建立最重要的意义在于，我国多层次的养老金制度体系框架已经初步建成。

“个人账户”是此次制度设计的一个亮点

新京报：个人养老金与其他同属于第三支柱的养老金金融产品有何区别？

鲁全：目前市场上主要的养老金融产品有多个种类，包括2018年开始试点的税延型商业养老保险、2021年开始试点的专属商业养老保险，以及各种类型的养老基金产品和养老理财产品。

此次的个人养老金制度与上述产品最大的差别在于，它是国家支持的第三支柱养老金产品，且这种支持主要体现在税收优惠方面。具体而言，就是购买个人养老金产品的支出，可以与现行的未成年人抚养费用、赡养老人费用以及商业贷款支出等一样，在年度税收清缴核算时，享受一定额度的税前抵扣。

新京报：个人养老金的资金账户采取“封闭运行”的方式，参保人要满足达到领取基本养老金年龄等条件才能领取，这样的制度安排有何用意？

鲁全：此次个人养老金制度设计的一个亮点在于采取了“个人账户”制度，其目的是为了确保个人养老金真正发挥养老用途。

目前，市场上的养老金融产品较多，既包括基金公司运营的各种类型养老目标基金，也包括银行运营的各种养老理财产品，还有银保监会于2021年开始试点的专属商业养老保险产品等。其中，养老目标基金和养老理财产品的市场规模较大，但都存在产品期限较短的问题，从而无法确保其用于养老。

养老金制度的本质目标是应对年老后的收入下降风险，提供退休后的收入来源，因此个人账户的制度设计和缴费期封闭运行的政策规定，决定了只有达到领取基本养老金年龄等条件后才可以支取，从而确保个人养老金用于年老后的收入来源。

新京报：个人养老金的个人账户资金可以用于购买市场上已有的、指定的养老金产品，个人养老金收益率是怎么确定的？

鲁全：个人养老金是一项新制度，但不能认为它是一种新产品。现在市场上有上万种基金、证券、理财产品。在这些产品中，只有使用根据此次个人养老金实施办法中要求开设的个人养老金资金账户购买的有关产品，才是个人养老金，才可以享受国家规定的每年最高1.2万元的税收优惠。

从制度设计上看，个人养老金资金账户封闭运行，满足达到退休年龄等条件才能领取。它的收益率是由这些产品的回报率决定的。

未来的个人养老金可考虑将第二、第三支柱打通

新京报：《个人养老金实施办法》发布后，多家银行机构已开始准备相关产品和开户渠道。有机构测算，个人养老金将是一个“万亿”级的市场。未来，个人养老金会出现“井喷”的购买需求吗？你怎么看个人养老金市场？

鲁全：根据当前我国个人养老金市场的现状和民众的金融素养和理念，我认为，个人养老金市场不会有级数倍的井喷式增长，但总体增速会有所提高。

虽然个人养老金制度有税前抵扣的优惠，但一方面我国缴纳个人所得税的总人数比较有限，政策作用的对象范围相对有限；另一方面，我国目前并没有开征资本所得税，所以相比其他的养老目标金融产品，税优的激励效果还有待观察。

同时，个人养老金通过个人账户的方式限制了领取的条件，从而最大程度确保其资金用于养老，但这也同时限制了这笔资金的使用方向，如果在满足领取条件之前遭遇到了其他重大支出性风险，这笔资金也无法使用。

此外，个人养老金的收益取决于市场产品的投资收益率，而在当前全球金融市场波动性较大的情况下，无法给参保人提供稳定的收益预期，因此在收益率方面与其他市场产品相比也没有显著的优势。

新京报：个人养老金对于我国多层次养老金体系的发展会带来什么影响？个人养老金制度未来应该如何发展？

鲁全：我认为，需要对多层次养老金体系重新进行顶层设计，尤其是要增强第二支柱和第三支柱之间的协同功能。

目前三支柱的养老金体系是世界银行在上世纪90年代提出的，一方面是为了应对人口老龄化对公共养老金带来的挑战，另一方面也是根据传统工业化社会的结构来设计的，不同支柱的责任主体和运行逻辑有所差异。

当前的社会结构，尤其是就业结构正在发生重大变化，工业化社会中以稳定劳资关系为特征的所谓“正规就业”比例正在大幅下降，取而代之的是更加灵活自由的“非正规就业”，即使是所谓“正规就业”，劳动者跨行业、跨区域、跨企业流动的频率也大大提高。如果按照传统的三支柱设计，其中的第二支柱是以劳动者和用人单位共同缴费为基础，如果劳动者换了工作，新的单位又没有企业年金计划，那么第二支柱就会因此中断。

鉴于此，为适应劳动力市场灵活化的趋势，我认为，未来的个人养老金可以考虑将第二支柱和第三支柱打通，或者建立两者之间的衔接办法。所谓打通，就是当劳动者流动时，如果新的单位没有建立企业年金制度，则可以将已有的企业年金账户余额纳入到第三支柱的个人账户中；所谓衔接，就是将用人单位在企业年金中的缴费转变为个人养老金个人缴费的补贴或重要来源，即用人单位对个人的养老责任被划分为公共养老金制度中的缴费和补充养老金制度的缴费，而补充养老金既可以以企业年金的方式呈现，也可以以补助劳动者参加个人养老金的方式呈现。

新京报记者 吴为

编辑 白爽 校对 吴兴发