郑秉文：中国特色个人养老金税优模式如何设计？

中新经纬7月19日电 题：中国特色个人养老金税优模式如何设计？

作者 郑秉文 中国社科院世界社保研究中心主任

短期理财产品在中国发展时间长，产品深入人心，覆盖面广，对投资者理财方式影响很大，在中国个人养老金制度建设中占有重要位置，不仅体现在生命周期基金(Life-Cycle Funds)或称目标日期基金(Target Date Funds)上；也体现在销售渠道上。但整体而言，中国建立养老金第二、第三支柱依然存在一些难点，主要在于制度设计尚不完备，无法满足业界各类需求，难以激励潜在市场。

这也导致实践中，一些养老产品上架后无人问津，有些甚至长期亏损导致金融机构不愿再售卖养老产品。七年前推出的税优健康险和四年前税延型商业养老险试点效果均不及预期，这说明第三支柱能否发展起来，关键在于制度设计和产品设计。尤其是税收优惠政策，是第三支柱个人养老金计划发展的第一动力。

中国可同时建立EET和TEE两种养老产品税收优惠模式

税收优惠政策的形式有多种，并借助字母E(Exempting，代表免税)和T(Taxing，代表征税)的组合来表示。综观世界，第三支柱发展较好的国家，模式设计一定既包括EET模式(在补充养老保险业务购买阶段、资金运用阶段免税，在养老金领取阶段征税的一种企业年金税收模式)，也包括TEE(税后缴纳，投资及领取阶段免税)模式。

即使在资本利得税很普遍的美国、加拿大等国，也结合了EET和TEE两种模式，才达到了目前较高的第三支柱覆盖率。“第三支柱覆盖率”的概念是指一国加入第三支柱的人数与15~64岁人口数量的比值。根据我们统计，按照这一口径，美国的第三支柱覆盖率是19.8%，加拿大是67%，新西兰是98%。

中国没有资本利得税，且因个人所得税起征点较高，纳税人数较少。EET模式下带来一个矛盾是，缴纳个人所得税的人群收入条件等一般较好，每年缴纳1.2万元的个人养老金对这个群体似乎吸引力不是太大；而大多数中低收入收入群体对养老金较为在乎，但他们却很可能不是纳税人，因此个税延迟的政策对这个群体而言是“无感”的。因此，EET所能发挥作用的群体，跟企业年金是同一群体，覆盖率有限。

相比之下，TEE模式只在缴费环节征收企业所得税和个人所得税，积累环节和领取环节均免征个人所得税。结合中国实际看，在这种模式下有许多人群无须纳税，这个群体是庞大的，也是有市场需求的。由此看来，中国须同时将建立EET和TEE两种模式，针对和适用于两个不同群体。

应进一步提升专属养老保险产品吸引力

2018年5月1日，个税递延型商业养老保险试点正式启动。在此基础上，银保监会自2021年6月1日起在浙江和重庆开展专属商业养老保险试点，有6家寿险公司参与，这对丰富中国养老产品种类、满足社会多样化需求具有重要意义。

但个税递延型商业养老保险发展情况并不理想，而在没有税收优惠支持的情况下，刚推出不久的专属商业养老保险试点销售的保单件数近16万件，保费收入近16亿元，远大于个税递延型商业养老保险4年来试点的规模，并且购买者中很多是新业态就业人员，业绩不俗，意义深远。2022年2月，专属养老保险试点推向全国，养老保险公司也参与进来。

第三支柱统计的一个国际惯例是只统计税收政策支持的部分，而税收政策不支持的、完全市场化的商业保险产品往往不被纳入第三支柱统计范畴。因此，从统计数据中只能看到税收支持的养老金制度的覆盖率和保费收入。

总而言之，去年以来银保监会关于专属商业养老保险的努力值得肯定，它与2018年2月证监会推出的个人养老目标基金一样，都在没有税收政策支持的情况下取得了较好的效果。

第三支柱个人养老金账户持有人是“用脚投票”的，因此，当前应进一步研究如何让专属养老保险产品能够有更大的吸引力，能够进入到税收支持的第三支柱个人养老金账户持有人的视线之内，并使他们愿意购买它。长期看，专属养老保险产品就要解决“获得感”、产品多样性、可持续性等问题。

从市场调研的结果来看，产品吸引力的关键在于总体收益率，实际就是“获得感”的问题，如果“保底+浮动”的结算利率低于4%，跟市场上其他保险产品进行比较，吸引力就不大，获得感就不高；如果保险公司通过贴息提高结算利率到5%、6%甚至7%，不仅佣金出不来，销售人员没有积极性，甚至就连可持续性也成问题。实际上这是个“老问题”，即如何解决产品吸引力(收益率)与保险公司积极性之间的矛盾。因此，要设法解决靠高结算利率、靠补贴支付佣金等办法来吸引购买者的问题。

此外，第三支柱个人养老金纳入的保险产品应增加品种和类型。要整体提高专属养老保险产品的幸福感，要比市场上其他产品更有竞争力，这就需要把分红险、投连险、万能险、年金险都纳入进来，甚至把一定的健康类保险业都纳入进来，比如重疾险、意外险、养老险等，因为人到老年之后会增加疾病支出范围。还要研发终身领取的年金险。总之，保险业要发挥自身长处。

总之，保险业要适应第三支柱个人养老金的需要，关键的一条是要从“推销”向“投顾”转变。一直以来，“卖保险”的思维占统治地位，于是就有了“代理人—佣金制”，但专属养老保险的初始费用很低，无法与传统保险相比，传统的销售方式、渠道、理念都很不适应，银保渠道也不适用。因此，不仅保险业面临着转型，第三支柱所需要的专属养老保险产品也面临着较大转变。

顶层设计和“摸着石头过河”相结合完善制度设计

为了更好贯彻落实2022年4月份印发的《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》(以下简称“7号文”)，我们应该冷静看待当前的市场条件和现实情况，客观看待主观愿望和实际制度设计的差距，实打实地将顶层设计和“摸着石头过河”结合起来，不断完善制度设计。

此外，还要处理好本土特色与一般规律的关系，这就需要大量细致的艰苦工作，就如美国《雇员退休收入保障法案》(The Employee Retirement Income Security Act，简称ERISA)，其自1974年颁布实施以来，历经多轮修订，过程十分辛苦。

其实，中央已经认识到建立第三支柱个人养老金是一项需要克服很多困难的工作，例如，7号文沿用2018年个税递延型商业保险试点的缴费上限12000元/年。为什么不能有所提高？原因在于提高缴费比例可能会受到部分群体的误解和质疑，在这些群体看来，每年缴纳个人养老金达到上限的人群是“象牙塔尖的人”，是“富人俱乐部”。如果参与人数不尽人意，一旦缴纳上限有所提高，这个制度就有可能变成被抨击的对象。

不同部门从局部利益出发所作出的决策，可能都是有道理的，但整合后的制度设计就有可能存在问题。比如，当前税优水平实际上是较低的，但在共同富裕的大背景下，有关部门需要考虑到舆论情绪——如果参与人数很少，提高税优水平或被抨击为制造“富人俱乐部”。从这个层面看，优化个人养老金制度必须加强顶层设计，在顶层设计中解决问题，在制度设计上把参与人数的预测与税优比例的设定较为精确地测算一个最佳组合，预测在什么样的政策支持下参保人数能达到什么规模。

首要解决好制度目标和模式选择的问题。个人养老金制度有两种模式：可替代模式和附加模式。可替代模式的覆盖面很宽，甚至并不亚于第一支柱，可以形成哑铃形状的养老金结构，哑铃形状的中间层是企业年金。这是因为，企业年金的参与人身份必须是职工，必须要有雇主，而有的国家个人养老金可以在婴儿一出生时就建立，直至其18岁时再选择退出或继续加入。因此，这种模式下的个人养老金覆盖面大于第二支柱甚至第一支柱。中国在进行顶层设计时，要提前选择好是可替代模式还是附加模式，将第三支柱的功能定位先行确定下来。

模式确定之后，就应动员所有政策资源，齐心合力将第三支柱的2.0版本建立起来。实际上，2018年开展的个人税收递延型商业养老保险试点应是1.0版本，7号文开启了第三支柱的2.0版本，将个人税收递延型商业养老进一步从保险领域延伸到了银行理财和公募基金领域。

总之，中国发展养老金第三支柱最大挑战在于，在资本利得税缺位的条件下，如何提高产品吸引力，把庞大的家庭储蓄合理地引导到第三支柱个人养老金制度里。

在场外证券投资收益免税的条件下，通过税收优惠、税收递延来吸引投资者入场是非常困难的。因此，我们必须认真面对所有现实问题，动员所有政策资源，为第三支柱发展创造更加有利的政策环境。(本文根据郑秉文在CF40双周内部研讨会“个人养老金制度建设与市场布局”上的发言整理而成，有所删减。)(中新经纬APP)

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