《中国金融》｜巨灾保险助力韧性城市建设

导读：随着我国社会和经济的发展，以财政作为巨灾风险治理经济基础的模式将面临越来越严峻的“收支困境”

作者｜王和   杨牧「中国人保(601319,股吧)财险原副总裁；杨牧工作单位为山东财经大学」

文章｜《中国金融》2021年第1期

党的十九届五中全会明确将“建设韧性城市”纳入我国“十四五规划”，标志着在“治理体系和治理能力现代化”的总体目标下，我国灾害治理和应急管理的理念日趋完善与成熟。在我国灾害治理理念的发展过程中，一度是以“人定胜天”作为主导思想的，因而更多地强调和突出“抗灾”和“防灾”。在新的历史时期，除了要坚持“以防为主、防抗救相结合”方针外，还要全面导入“韧性管理”理念，不仅要有效提高防抗救能力，更要提高社会灾害治理效率，特别是财政预算“韧性”，同时更好地树立现代社会风险治理的新理念。“韧性管理”的本质是摒弃简单的“对抗思维”，取而代之的是“和合共生”的“弹性管理”，即通过工程和非工程手段，打造对风险和风险损失很强的“吸纳”能力，更重要的是在灾后具有很强的恢复、复原和自愈能力。

巨灾保险的重要作用和价值

保险是灾害“韧性管理”的重要社会制度安排，通过保险特别是巨灾保险，能够建立社会化和市场化的灾后重建“复原力”，为灾后重建提供有效的资金保障，有效化解财政预算和平衡的压力。同时，保险还能够为社会，特别是被保险人提供稳定预期的效用，继而提升社会的灾害心理韧性，更快实现社会的灾后稳定。“十四五”期间，要在构建灾害治理和应急管理体系和能力现代化的框架下，认真总结试点经验，按照问题导向的原则，面对并实质性推进全国巨灾保险制度建设的相关基础性工作，特别是“全国巨灾保险基金”的设立工作，并以巨灾保险制度为抓手，推动科技在灾害治理和应急管理中的应用，强化灾害预警工作，形成齐抓共管的协同效应，通过打造社会韧性，最终实现灾害治理的“应而不急”，全面提升社会灾害治理的总效率，继而提升广大人民群众的安全感和幸福感。

近年来，在各种自然灾害中，尽管中央和地方财政已尽可能调剂资金，为受灾地区的抢险救灾、转移安置和生活救助提供资金支持，但相对重大复杂的灾情和庞大的抢险救灾工作，这些资金可以说仍是捉襟见肘，同时，后面还将面临巨大的灾后重建资金压力。党的十八大以来，社会治理也包括灾害风险治理现代化已成为了全面深化改革的重要任务，在各类相关文件中均明确提出要解决防灾减灾救灾体制机制存在的问题，进一步提高灾害风险治理的社会效率，其中一条重要举措就是建立巨灾保险制度，全面提高社会灾后重建资金的筹集和积累效率。

我国巨灾保险制度建设实践

长期以来，我国巨灾保险制度建设仍处于“议而不决”的状态，虽然一些地方开展了巨灾保险的试点工作，全国层面也建立了“城乡居民住宅地震巨灾保险”，但由于基础认识问题并没有解决和达成共识，因此，前期的探索均在不同程度存在“为了试点而试点”的问题，不仅缺乏推广价值，试点也面临难以为继的问题。解决问题的关键需要回到巨灾风险治理的基础逻辑，即从社会治理特别是财政效率的层面,进行思考和认识。同时，要对保险作为现代社会风险治理制度安排的“公共性”和“正外部性”特征有一个全面认识。

就灾害风险而言，无论是从保险制度的本质特征看，还是从社会治理现代化的发展趋势看，保险已经成为各国在推动社会治理体系和治理能力现代化过程中的重要力量，并形成了重要共识。一是保险的社会性和正外部性特征，决定了其与社会治理具有内在的基因性联系，是政府社会管理的天然助手。二是保险具有放大和平滑效应，不仅能够放大公共资源的救灾效果，更能够平滑灾害损失可能对当期财政预算产生的不利影响。三是利用保险机制，能够将社会成员之间相对松散的关系，通过保险合同的方式，紧密和刚性地联系起来，形成自治与互助机制。四是保险可以将灾害的事后和不确定的社会救助和补偿机制，转化为事前和确定的保险赔偿机制，明确和稳定人们的预期。五是作为市场经济制度，保险具有专业和资源优势，且不容易发生道德风险和舞弊等问题，社会灾害管理的效率更高。六是通过保险能够推动和强化人们的自我风险管理意识，发挥风险管理的主观能动性，减少对社会和政府的依赖，降低社会风险暴露水平，提高社会风险管理的总效率。

明确并强化巨灾风险治理的公共属性，目的是防止将巨灾风险治理简单地交给市场的倾向，因为无论是风险特征，还是管理能力，无论是精算失灵，还是市场失效，无论是设计思路，还是最终结果，市场和保险均难以“独当大任”。纵观历史，无论是从国外的经验还是从国内的探索看，均充分证明了这一点。从我国前期的巨灾保险试点实践看，出现的一个最为突出的问题是缺乏对巨灾风险治理“公共性”的深刻认识，简单地交给保险行业，但已高度市场化的保险行业往往面临“心有余而力不足”的问题，于是，最终就陷入了一种“讨价还价”的博弈，结果导致巨灾保险制度的“畸形”和“先天不足”，一旦巨灾发生，能够发挥的作用势必相对有限，使得制度建设与发展陷入一种尴尬，乃至“鸡肋”的局面。

与此同时，随着我国社会和经济的发展，以财政作为巨灾风险治理经济基础的模式将面临越来越严峻的“收支困境”。所谓“收”是指财政收入以及能够分配给巨灾风险治理的资金面临不断趋紧的态势，一方面是行政体制改革提出高绩效政府的目标，预算改革势在必行；另一方面是受经济增长趋缓、企业减负和土地财政退出等因素影响，财政收入的增长将面临趋缓乃至紧缩的态势。所谓“支”是指财政需要保证的刚性支出项目众多，能够安排的巨灾风险治理预算和资金储备有限，同时，巨灾风险治理的资金需求，特别是重建资金保障，也面临“水涨船高”的趋势。此外，作为现代公共管理的一个重要评价指标是财政预算和执行的相对稳定，如果缺乏有效的巨灾风险治理机制，就可能因救灾和重建因素，导致财政尤其是局部财政预算的不稳定，甚至产生剧烈波动，让灾后区域经济和财政陷入恶性循环的局面，因此，财政预算管理的“韧性”是韧性城市建设的一个重要内容。

巨灾保险制度建设中要把握好能力与效率

从全球巨灾风险治理的发展趋势看，在政府主导下，通过与商业保险市场合作，重点关注灾后重建资金的积累与供给，构建具有准公共产品特征的巨灾保险制度是较为成功的经验。而简单地采用市场机制建立的巨灾保险制度往往容易陷入“治理逻辑”和“偿付能力”的双重困境，不是“无疾而终”，就是“形同虚设”。因此，在我国巨灾风险治理体系的构建过程中，应在突出中国特色社会主义制度优势的基础上，创造性地构建政府与市场的关系，继而协调政府与社会的关系。在构建政府与市场的关系中，核心诉求是通过建立巨灾保险制度，尽可能制度性剥离政府职责，转移行政成本，在这个过程中，要把握好两个关键，即能力与效率。

就能力而言，解决能力问题的关键和途径是剥离，剥离的逻辑是做“减法”。但剥离需要明确两个问题，一是不可能绝对和彻底剥离，巨灾风险特征决定了任何一个市场制度，均不可能提供彻底的解决方案，因此，巨灾保险制度只能是在一定程度上分担职责和实现剥离，政府乃至社会始终要扮演“兜底”的角色，其本质是意识到“减法”的价值与意义，实现从“全部责任”到“部分责任”，再到“兜底责任”的进步。因此，巨灾保险制度建设的基础逻辑是：建，比不建好。二是在传统“举国体制”下，政府是绝对主角，财政是主要资源，“新型举国体制”的重要目的是利用巨灾保险平台，改变“单一模式”，通过市场机制和激励手段，特别是税收优惠手段，强化企业和居民的风险主体意识，使其共同参与到社会巨灾风险的资金准备中来，实现多元化的责任主体和风险分摊的社会合作机制。

从技术的角度看，能力问题的本质是偿付能力问题，即如何做到保得起，赔得起，如何确保巨灾保险制度不至于破产的问题。偿付能力管理是各国在巨灾保险制度建设中难以回避的问题，也是绝对的难题。因为巨灾风险的损失往往是巨大的，难以用传统精算、定价和准备金的方式进行管理，因而就不可能完全依靠市场机制。因此，在制度建设中往往容易陷入一种矛盾和尴尬，一方面认识到巨灾保险制度建设的必要性，另一方面又觉得既然巨灾保险制度不可能彻底转移风险，就质疑制度建设的科学性。

这种观点的本质是缺乏对巨灾风险治理基本特征、环境和诉求的理解和把握，简单地局限于一种非此即彼的思维定式。巨灾保险制度，尤其是在建设的初期，肯定不能解决巨灾风险治理尤其是资金保障的全部问题，但有一点可以肯定，它是解决的开始。随着制度的不断完善和资金的不断积累，制度的能力也将不断提升，并与政府的巨灾风险治理能力形成一种“逐步接替”的效果。在剥离的“减法”逻辑下，可以将巨灾风险损失进一步区分为“一般巨灾损失”和“特别巨灾损失”，明确巨灾保险制度的能力和目标是循序渐进地接替财政的“一般巨灾损失”负担，而“特别巨灾损失”则需要作为社会、政府和财政的“自留风险”，因为这部分损失风险的处理，一方面使巨灾保险制度面临“失灵”问题，解决不了，还可能使制度建设陷入“死循环”；另一方面可能面临转移成本过高，出现“不经济”现象。通过政府扮演“最终再保人”的角色，对于特殊巨灾风险损失采用“自留风险”的方式，则相对社会效率最优。同时，从国外的先进经验看，还可以通过立法，建立“回调机制”，实现社会化的分摊机制，解决巨灾保险的“击穿风险”，确保政府“自留风险”的相对有限与可控。

就效率而言，剥离的逻辑是扬长避短，效率优先。在巨灾风险治理过程中，不同主体，不同模式，在不同阶段的效率具有显著差异，因此，剥离应遵循效率优先的原则，进行基于取舍的重构。“举国体制”的成功经验，主要体现在“事中阶段”，即在抢险救灾、控制损失阶段，通过政府主导、全国动员、集中力量办大事的模式，很好地发挥了政治和社会制度的优势，相对效率较高。但在事前和事后阶段，尤其是灾后重建资金的积累和分配方面，行政体制面临着较大的效率挑战，一方面是灾后重建资金的分配涉及大量的调查、审核和支付等工作，给政府相关部门造成巨大的工作压力和行政成本；另一方面是灾后重建资金的分配，往往容易产生舞弊、腐败等道德风险，防止和解决这些问题，势必产生大量监督成本。巨灾保险制度可以充分利用商业保险市场在筹集、管理和分配重建资金方面具有的显著制度优势，一方面商业保险是基于市场机制和保险合同开展经济活动，具有基于制度的效率优势；另一方面商业保险既有的网络、技术和服务资源，能够实现边际效益的最大化，相对效率更高，社会成本更低。

就治理结构而言，首先，要建立一个统筹协调的机制平台，即全国巨灾保险基金及其理事会，这个平台既有资金账户的概念，更有统筹、指导和协调的职能。就具体实施而言，全国巨灾保险基金理事会也可以依托中国保险保障基金责任有限公司，采用“两块牌子，一套人马”的模式。其次，全国巨灾保险基金采用“统分结合”的模式，即按照自然灾害、公共安全和公共卫生分别建立巨灾保险基金，各司其职，同时，巨灾保险基金在“全国基金”的框架下，实现各分类基金和各子基金之间的统筹与调剂，实现基金效用的最大化。再次，按照我国财政资源管理逻辑以及《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》确立的原则，根据各地巨灾风险暴露情况差异和经济发展水平不同，应建立“两级管理”模式，即建立全国和各省的两级基金，既兼顾各省的巨灾风险和财政能力差异，又确保巨灾风险基金分配的相对公平。最后，在全国巨灾保险基金下，设立巨灾保险共保体，作为一个管理、协调和交互的平台，成为全国巨灾保险基金和省级巨灾保险基金的实施主体，将相关政策和巨灾基金转化为推动巨灾保险制度实施的市场资源，确保制度的落地。

面向未来，无论是实现社会风险治理现代化，特别是韧性城市建设，还是提高财政管理的效率和韧性，均需要通过体制和机制创新，更好地调动市场和社会的力量，其中保险尤其是巨灾保险制度则是重要的解决方案。因此，要在《中共中央　国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》框架下，坚持中国特色社会主义制度优势，通过巨灾保险制度创新，探索巨灾风险治理特别是灾后重建资金的筹措和积累的“中国模式”，赋予“韧性城市”建设以中国经验。■

（责任编辑  马杰）

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