《中国金融》｜巨灾保险制度探索

作者｜陈育林「四川银保监局局长」

文章｜《中国金融》2021年第1期

商业保险服务巨灾风险应对、运用市场手段化解巨灾风险，是保险业服务实体经济发展的重要使命，也是保险业保障和改善民生的切入点之一。通过建立巨灾保险制度，发挥商业保险的风险转移作用，加强政府资源和市场资源的协调互补，对于完善社会治理、增强应对风险能力、减少因灾致贫返贫现象等具有十分重要的意义。四川省作为全国率先探索试点地震巨灾保险的地区，为我国建立并完善巨灾保险制度提供了较好的实践经验。

四川省巨灾保险发展概况

当前，四川省开展的巨灾保险以城乡居民住宅地震保险为主，同时人保财险、中航安盟、中华联合等公司还在部分市（州）开展了巨灾风险救助保险和农村居民住房保险等扩展保险服务。

城乡居民住宅地震保险开展情况

2015年4月，四川省正式印发《四川省城乡居民住宅地震保险试点工作方案》，标志着全省巨灾保险工作正式铺开。同年11月，首张保单在乐山市落地出单。2017年5月，参照全国方案又修订印发了新版方案，正式向国家标准并轨。五年多来，经过持续探索、实践和推广，目前全省21个市（州）中已有18个开展住宅地震保险业务。截至2020年10月末，全省地震巨灾保险已累计承保城乡居民666万户，提供风险保障1697亿元，赔付5726万元。其中，仅2019年住宅地震保险赔款金额就超过5600万元，约占当年全国地震巨灾保险赔款总额的90%，“6·17”宜宾长宁地震、“2·24”自贡荣县地震分别赔款3800万元、1800万元，有力支持了灾区群众抗震救灾和恢复重建。

其他巨灾保险业务开展情况

巨灾保险试点以来，全省各保险机构结合地方应急救灾工作实际，探索开展了一些类巨灾保险产品，进一步扩展风险保障范围，持续提高风险保障水平，形成对巨灾保险的有益补充。目前，四川省内开展的类巨灾保险业务共有3种。一是财政巨灾风险救助保险。该险种由中航安盟四川分公司在阿坝州茂县、绵阳市平武县试点开展，县财政全额缴纳保费200万元，为投保地政府因救助地震、泥石流、突发性滑坡、强降水等自然灾害所发生的财政支出提供风险保障，累计保障金额已达5000万元。2019年茂县暴雨泥石流灾害发生后，中航安盟即迅速赔付50万元。二是巨灾指数保险。由人保财险四川分公司在阿坝州理县、金川县开展，县财政全额缴纳保费290万元，为两县政府相关部门因履行应急响应、灾难救助、灾后公共设施修复重建、灾后社会救济等所发生的财政支出提供累计1.42亿元的风险保障。2019年，两县发生强降雨特大山洪泥石流灾害后，即赔付110万元。三是农村居民住房保险。由中华联合保险四川分公司在成都市试点开展，当散居和集中安置区的农户因火灾、爆炸、直接雷击、暴雨、洪水、冰雹、泥石流、突发性地陷、崖崩、空中运行物坠落等自然灾害或意外事故，造成所保房屋的损失率达10%（含）以上时，提供综合保障。具体实施中，承保方案按照山区、丘陵、平原分为三大类，再按照房屋结构乘以面积计算保费，保费由市级、区级政府和农户按比例分摊。2019年，农村居民住房保险业务保险金额1507亿元，已支付赔款980万元。

四川城乡居民住宅地震保险的主要做法和特点

2008年汶川“5·12”地震以来，四川省始终在探索建立巨灾保险制度。经过多年努力，2015年全省城乡居民住宅地震保险正式落地。四川是全国首批开展城乡居民住宅地震保险试点的省份之一，也是迄今为止全国唯一实行全辖财政补贴的省份。

主要做法

四川城乡居民住宅地震巨灾保险实行投保人、直保机构、再保险机构、地震保险基金和政府共同参与的多层次风险分担机制。目前，已基本形成“一项核心基金、两级系统保障、三级部门协调、四项配套制度、五项基本原则”的运行体系。

一是加强组织协调。省政府牵头成立工作领导机构，统筹协调全省住宅地震保险工作的组织实施，办公室设在四川银保监局，牵头制定全省住宅地震保险工作方案。同时，各市（州）政府配套制订实施方案，各县级政府制定执行方案，形成三级政府共同方案，确保住宅地震保险项目稳健运行。

二是推动财政保费补贴。保险费根据参保类别不同由政府和个人按比例缴纳。城镇居民住宅基本保额为每户5万元，农村居民住宅基本保额为每户2万元。基本保额的保费，投保人承担40%的保费支出，省市财政提供60%的保费补贴。此外，对于农村散居五保户、城乡低保对象、贫困残疾人等特殊优抚群体，由财政全额承担基本保额保费，基本保额外的由投保人全额承担。

三是形成风险有效分担。实施“直接保险—再保险—地震保险基金—政府紧急预案”的多层次风险分担机制。其中，全省年度总保险赔款不高于8亿元或当年实收保费的8倍（以高者为准），由直保机构和再保险机构承担。限额封顶时，年度总赔款不高于4.8亿元的部分由直保机构承担，4.8亿元至8亿元之间的部分由再保险机构承担。保费倍数封顶时，年度总赔款不高于当年实收保费4.8倍的部分由直保机构承担，当年保费4.8倍至8倍的部分由再保险机构承担。若全省年度总赔款超过上述金额时，启动地震保险基金赔偿；地震保险基金仍不够赔偿时，则启动赔付比例回调机制，进行比例赔偿。目前，全省住宅地震保险基金的规模约6000万元。

四是强化运营支撑。实际运营中，由上海保交所负责住宅地震保险核心系统的运营支撑，中国城乡居民住宅地震保险共同体成员负责共同承保和共担风险。

五是加强制度配套。结合四川城乡灾情及发展实际，量身定制出台住宅地震保险实施规程、地震基金管理办法、保费补贴管理办法、新闻宣传办法等配套制度，为平稳有序推动住宅地震保险营造良好环境。

主要特点

四川省住宅地震保险以全国方案为蓝本，又充分结合省内前期的实践经验和各地经济社会发展的实际情况，形成了较为鲜明的“四川特色”。

一是创新制度设计，服务防灾减灾，成为首例多层分担机制下的巨灾保险项目。四川省住宅地震保险方案是国内首个多层次风险分担机制下的巨灾保险方案，也是首例商业保险参与自然灾害防御的金融解决方案，商业保险由此积极参与到国家防灾减灾体系中来并发挥重要作用。除多层次风险分担机制之外，保费财政补贴、基本保额设定等配套制度也成为在国家巨灾保险方案基础上的重要创新。

二是依托财政支持，实现了基金积累，确保巨灾保险可持续发展。巨灾保险单纯依靠财政全额出资则会使财政支出压力较大，完全依靠市场购买则面临消费动力不足的情况，以少量财政资金调动市场积极性共同发展，成为巨灾保险试点成功的关键一环。依靠财政资金杠杆效应，四川巨灾保险项目在短时间内实现保费归集，在有效分散经营风险的同时提升抗风险和可持续发展能力。在此基础上，又推动形成地震保险基金这一巨灾保险项目的托底来源和资金池。初步估算，按照目前四川省住宅地震保险发展情况，将有力确保在未来10年内承担一次8级地震造成的保险损失。

三是彰显行业职能，突出普惠特点，支持深度贫困人口精准脱贫。农村五保户和城乡低保对象等特殊群体抗风险能力普遍较差，更容易因地震等灾害致贫返贫，实现特殊人群全员参保，既是住宅地震保险工作的重大意义所在，也因为脱贫攻坚战全面打响确保按期完成而显得时间紧迫。四川住宅地震保险前期实施过程中，即推动各级政府财政全额出资为农村散居五保户、城乡低保对象和贫困残疾人等特殊群体提供基本保险保障，有效发挥兜底保障作用。近年来，住宅地震保险已累计为全省442万户特殊优抚人群提供纯地震风险保障约1133亿元。

巨灾保险制度的探索方向

四川巨灾保险探索和实践过程中，在运用商业保险机制完善社会治理和防灾减灾救灾方面取得一些成效，但从运行现状来看，还有一些短板需要补足，特别是和人民大众的期盼相比，和各级党委政府的期待相比，还存在一些差距。进一步探索完善巨灾保险制度，更好满足人民群众对美好生活的向往，持续提高风险保障水平，仍需在以下方面继续努力。

第一，加强顶层设计、加快推进立法进程。巨灾保险是发生概率极低但损失程度极大的特殊保险，多数情况下呈现出缴费却难以体现收益的情况。对于长期未遭遇灾害的区域，群众参保意愿不足，而高风险区域的参保意愿则较为强烈，这一特点容易导致不同风险区域间逆向选择投保趋势更加明显，总体不利于维持风险平衡可控。此外，实际运行中，政府部门普遍将巨灾保险保费补贴资金视为一般财政支出项目，按年度进行资金使用效益的绩效考核，这一做法与巨灾保险的初衷偏离较大，也容易导致地方政府推动巨灾保险的积极性大幅下降。因此，有必要加强巨灾保险制度的顶层设计，在充分调研论证的基础上，尽快出台巨灾保险相关法律和配套制度，确保巨灾保险规范化、制度化并平稳运行。

第二，扩大保险责任、丰富保险产品。现有的巨灾保险产品，责任范围较窄、保障水平较低、赔付不够均衡，较大地影响了巨灾保险的健康可持续发展。可从以下三方面予以改进：一是扩大保障范围，探索将地震、强降雨（洪涝）、高温（森林火灾、干旱）、强风、低温以及相关次生灾害全部纳入巨灾保险责任；二是加强产品创新，根据不同保险对象，比如政府、企业、个人等的不同需求，研发不同的产品；三是实现风险分散，开发巨灾指数保险产品，引入不同的交易对手，进一步促进风险分担和对冲。

第三，探索新的经营模式、提高风险应对能力。目前，巨灾保险业务运作模式单一，在应对特大灾害或灾害频发时，容易出现需求不均、供给不足、保费提升过高等情况。同时，各级政府运用保险机制应对巨灾风险的力度较小，主要采取直接利用财政资金完成救济补偿的方式。应探索巨灾保险经营模式多元化，比如成立有多渠道资金来源的巨灾保险基金，向超过保险公司承保能力的部分提供再保险；逐步改变财政资金的灾害补偿救济模式，更多地将灾后财政救济和补偿转变为灾前保险补贴，从而提高财政资金使用效率，同时提升巨灾保险业务规模以增强应对巨灾损失的能力。

第四，加强科技应用、提升保险服务质量。巨灾保险业务起步较晚，相关基础建设较为薄弱。应积极运用大数据、云计算等信息技术，加强巨灾保险信息化建设，夯实巨灾保险发展基础。深化保险与气象、国土、防疫、应急等部门的合作，实现信息互联互通和共享，提高事前防灾减损能力。进一步完善巨灾保险业务经营规范和标准，大力提升巨灾保险服务质量和理赔效率，提高巨灾保险满意度。

第五，实行费率浮动、优化定价机制。四川地域辽阔，市、州、县数量较多，不同区域间风险分布差异较大，灾因有所不同，经济发展水平也不尽相同，很难用一揽子保险的方式将所有风险涵盖于一张保单之中。因此，有必要根据风险状况和经济社会发展的不同，建立差异化的费率定价机制，实现对同一风险不同地区人群的精准保障。■

（责任编辑  马杰）

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