郑秉文：夯实应对人口老龄化社会财富储备，首先要打造资产型养老金制度

　　2020年12月9日下午，和讯网主办的“2020年财经中国年会暨第18届财经风云榜保险峰会”在北京盛大举行。本届大会以“护航实体经济 赋能美好生活”为主题，探讨中国保险行业在变局中和疫情后的“蓄力 重启”之策。

　　社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文出席了本次峰会，并就《从税延养老险试点看第三支柱在夯实养老财富储备中的作用》发表了主题演讲。他指出，中国的养老金制度应该打造资产型养老金制度，而不是负债型养老金制度，否则，就难以实现中央提出的夯实应对人口老龄化社会财富储备的目标。

　　以下为郑秉文发言实录：

　　大家知道，我不是研究商业保险的专家，我是研究社会保险的，因为这么多年来一直涉及到多层次，涉及到商业保险，尤其是前年税延型商业险试点以来，研究得多一些，所以对商业型就稍微有点了解。。

　　从我的研究背景，就从税延型商业养老险目前的现状，看它能否承担起多层次中第三支柱的作用。今天，我讲一讲刚刚闭幕的十九届五中全会的一个重要的精神，从而告诉大家发展第三支柱商业养老保险的急迫！我讲六个部分：

　　一、夯实养老财富储备是应对人口老龄化国家战略的重要举措。

　　不久前，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提到，要“发展多层次、多支柱养老保险体系”和“实施积极应对人口老龄化国家战略。”结合去年12月，中央和国务院联合发布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，当中有个重要的表述“夯实应对人口老龄化社会财富储备”。

　　在社会财富储备当中，养老资产是重要的财富形式，而第二支柱、第三支柱是市场化投资的重要资产，也可以分解到居民家庭财富净值当中的私人养老金。

　　构建多层次养老金体系是制度模式的选择，夯实养老财富储备是制度目标的结果，是建立应对老龄化的物质基础。根据这个要求，长期看，中国三支柱养老保险的改革取向应是以基金积累为基础的“资产型”养老金制度模式，而不应以现收现付的“负债型”养老金制度模式。

　　这就给我们提出一个问题：我们现在的商业险能够承担起来吗？存在什么问题？

　　二、目前税延养老险试点存在的问题和改革建议

　　（一）目前存在的问题

　　从目前税延型商业养老险试点存在的问题，可以总结改革的方向。税延型商业养老保险存在一些问题，试点一年半了，应该到去年5月份结束，但到现在还没有下文，这说明第三支柱的顶层设计正在进行之中。目前的问题有：

　　1、税延限额计算复杂，抬高了投保门槛；

　　2、6%或1000元税延额度低，激励程度十分有限

　　3、7.5%领取期税率较高，降低投保人预期；

　　4、销售费用不如普通商业险，销售人员和保险公司积极性比较差；

　　5、个税起征点调整，纳税人数量不稳定。纳税人队伍规模一下从1.8亿降到6000万左右，这又不适应了，等缓过来还要好几年。

　　等等，业界对这些问题的研究已经很多了，这个清单还可列下去。

　　（二）未来改革的建议

　　除了这五条需要调整，今天我提出，税延型商业健康险还有4条需要改革：

　　1、三个支柱的关系。当居民投资或购买第三支柱税延型商业养老险时，不要设置前提条件，不必要求只有参加第一支柱基本养老险才能建立第三支柱。我们的基本养老险毕竟不是百分之百参保，它的参保覆盖比率小于医疗保险。如果你要求在购买税延型商业险时必须买基本养老保险，我认为这是不应该的，没有这个必要，第三支柱本来就是补充性质的，那些没有条件参加第一支柱为什么就没有权利购买商业保险呢？我们建立多层次制度，目的不就是为了增加个人养老储备、防止演变成社会问题吗？

　　第一、第二、第三支柱的关系，不是只有参加了第一支柱才能建立第二支柱，参加了第二支柱才能购买第三支柱，他们之间不应是这样的关系，建立多层次的目的只是给居民多了一个选择而已，就是为给老百姓(603883,股吧)多提供了一个方便，多了一个安心。有些群体由于种种原因没有参加第一支柱，第三支柱方便的话就应允许他买。这样的制度安排也是国际惯例，对中国也是适合国情的。

　　2、建立第二、三支柱的通道。第三支柱养老金近来成为一个热词，越来越热，很多部门发布研究报告，很多部委的领导在发声，我觉得非常好，大家都应该多发声。但我们也应该知道，第三支柱在相当程度上它是一个蓄水池，例如，美国的第三支柱IRA有11万亿美元资产，其中90%以上来自于第二支柱的转移。所以，第二支柱和第三支柱如果不打通，第三支柱是发展不起来的，更不会超过第二支柱。把他们打通是双赢。

　　第二支柱到现在已经发展16年了，才2.6万亿元，并且有那么多金融机构去拉动它，还有雇主的缴费去匹配它，所以，我们要冷静、客观地对第三支柱进行定位，从条件上讲，第三支柱的激励条件还不如第二支柱，无论是外部环境，还是内部条件。因此，打通这两个支柱之间的关系，建立一个通道，是有利于第三支柱发展的，也不利于第二支柱的发展。

　　3、一定要坚持账户制，税优主体是账户持有人，一定不是产品。这是提高第三支柱可及性、便利性的关键，是普及第三支柱的关键。再具体说，税优的载体是个人账户，而不是产品、或行业。在养老金产品市场上，账户持有人用脚投票。

　　4、账户资产的提取一定要有灵活性，如果完全没有灵活性，也降低它的激励性。在制度设计和政策制订时要赋予一定的空间，留给账户持有人一定回旋余地，目的是增强激励性，尤其在制度启动之初，要先让人们它很方便。

　　三、“资产型”养老金制度的一般性经验描述

　　第一，养老财富储备丰厚的国家往往其第二、第三支柱都非常发达。绝大多数发达国家由于历史的原因，他们建立的第一支柱养老金是传统的DB型现收现付制度，这是负债型的制度，法律规定他的基金余额只要支付三个月（或六个月）就可以了，也就是说第一支柱没有什么积累，几乎都是负债型的，他们的隐性债务是巨大的，相当于GDP的100%或200%，有的国家高达300%，这是负债型的养老金制度。凡是养老资产储备雄厚的国家，它的资产都来自第二支柱、第三支柱。比如美国第二、第三支柱合在一起，资产规模相当于他第一支柱的10倍多。因此，五中全会强调的是“发展多层次、多支柱养老保险体系”。

　　第二，第一支柱强制性养老金替代率高的国家，第二、第三支柱都发展不起来。第一支柱替代率比较高的国家，比如奥地利、希腊、卢森堡、土耳其，第一支柱替代率70%-80%，希腊高达95.7%，而他们第二、三支柱养老基金占GDP的比重也就百分之几，和中国差不多。凡是第一支柱替代率比较较低的国家，第二、第三支柱都特别发达。例如，澳大利亚第一支柱替代率是11.8%，但第二、三支柱养老资产是GDP的140%，冰岛替代率是15%，但养老金资产是161%，荷兰替代率是29%，养老金资产高达173%，瑞士替代率是142%，养老金资产是142%，英国替代率是32%，养老金资产是104%，美国替代率是39%，养老资产是134%，这些替代率低的国家的养老金资产都大于它的GDP，为什么呢？因为第一支柱和第二、三支柱有个“替代效应”，也称之为“置换效应”，就是第一支柱替代率过高，第二和第三支柱就发展起来了，就是说，养老金缴费是一个紧缺的资源，用这不用那，如果第一支柱替代效率高，第二、第三支柱的参保意愿就会比较低。

　　四、“资产型”养老金制度的重要意义

　　第一，养老资产越雄厚，资本市场占比就越高。

　　前一两个月，银保监会的郭树清主席在一篇文章里说了这么一段话：“加快养老保险第二和第三支柱建设，推动养老基金在资本市场上的占比达到世界平均水平”。那么，世界占比水平是多高？这里，我们用2018年的68个国家可比口径的数据做个考察，这68个国家GDP总量是61万亿美元，占全球GDP的70.6%；养老基金（仅第二、三支柱）规模43.8万亿，约占全球养老金的90%以上，具有相当的代表性，基本可以说是“世界平均水平”了；那么，他们的养老基金（仅第二、三支柱）在资本市场占比是21.5%。

　　我国各类已进入投资体系的养老金按平均25%来测算实际持仓比例的话，仅为1.45万亿元，占两市总市值的2.4%，大约相当于匈牙利（2.1%），这说明，我国养老金在资本市场占比与世界平均水平相差很大。

　　第二，养老基金是可利用的长期资本，甚至是一个生产要素。

　　养老金对经济发展是非常重要的。为什么中国在研发上落后而投入上又很大呢？我认为有个重要的原因。当我们看到BAT的时候就可以发现，20年以前BAT风险投资是国外的风险投资资金，他们的背后又常常可看到养老金的影子，也就是说中国的资本市场上大部分是短期资金，缺乏养老资金，所以，我们股权资金很少，大部分是债权资金。

　　为什么企业老是债转股，供给侧结构性改革要降低杠杆率？说到底，这也是资本市场的一个特征，它的机构投资者占比很低。机构投资者里拿长钱的机构投资者更低。所以，在整个资本市场，在我们国家科技创新当中缺少长钱，这不利于我们建设创新型国家。

　　我十年以前发表文章测算，在“十四五”后期的2024-2025年左右，中国人均GDP水平就可以跨越中等收入陷阱，进入高收入国家。在五、六十个高收入国家当中，除了那一半左右特殊的自然资源出口的高收入国家以外，比如石油出口国等等，凡是高收入的发达国家无一不是创新型国家，中国进入高收入国家以后应该成为一个技术创新国家，这也是十四五规划中提到的，而提高直接融资比重、引入长钱，是解决那些“卡脖子”关键性技术的关键因素。

　　建立多层次资本市场，加快金融供给侧结构性改革，就需要打造资产型养老金制度，因为养老金是长钱，是长期资本。所以，发展资产型养老金而不是负债型的养老金对中国的发展环境非常关键，也就是说，养老金制度一方面它是民生制度安排；但另一方面它也是经济制度的一部分，从这个角度看，养老金制度也是一个生产要素。这是我对养老金建成资产型制度两面性的看法。

　　五、中国养老金资产储备与发达国家相比相差十分悬殊

　　第一，中国养老基金规模占GDP比重仅相当于斯洛伐克。

　　2019年底，按可比口径，中国的各类养老基金11.6万亿元，仅占GDP的11.7%，相当于斯洛伐克（11.7%）。OECD国家平均占GDP的比重为49.7%。由于我国养老金占GDP的比重很低，所以，在资本市场的占比自然就很低，在社会融资体制中，直接融资比重也就必然很低。

　　第二，中国养老基金人均水平只有美国的1%。

　　中国养老金占GDP很低，人均水平更低。这里以战略储备基金为例，中国的战略储备基金是全国社保基金，2019年是2.4万亿人民币，人均才1700多元。再看看挪威，它的养老战略储备基金是1.15万亿美元，人均高达21万美元，是中国的上千倍。

　　第三，中国养老金在家庭财富净值构成中只有0.2%。

　　英国、加拿大、美国的数据是2018年的数据，中国的这个数据是2019年，经过比较我们发现：

　　1、在家庭财富净值当中，英国的不动产占1/3；加拿大占1/2，美国占1/4，中国城镇居民家庭则高达60%，就是说中国家庭财富表现形式主要是家庭房子；

　　2、在实物动产当中，中国占比也很高，占20%，为什么？因为中国小汽车的越来越普及了，车在中国比外国贵，所以，中国的动产价值占比也很高，而英国占比不到10%，加拿大不到6%，美国仅是5%，这说明房产在中国城镇居民家庭财富净值中占有相当的地位和作用。

　　3、再看金融资产在家庭财富净值中的占比，中国是20%，英国是15%，加拿大是17%，美国是43%；中国金融资产占比高于英国和加拿大，明显低于美国，关键在于，中国的金融资产主要是银行存款和现金，而其他三国主要是有价证券，各类金融产品。

　　4、最后看第二、三支柱养老金，也叫私人养老金。根据国际惯例，由于第一支柱养老金一般是现收现付的，在家庭财富净值当中不纳入统计，因为现收现付制养老金不能继承，不能遗赠，活着就有养老金，人没了养老金也就没了，所以，它只是一种权益，而不是作为一种财富纳入“养老金资产”统计范围；但第二、第三支柱就不一样了，它是个人的财产，私有性质非常明确，可以继承、遗赠。由于中国第二支柱刚刚建立16年，第三支柱刚试点，保费收入很少很少，可以忽略不计，所以，在中国家庭财富净值构成中仅占0.2%，相比之下，美国是24.8%，英国是41.7%，加拿大23.9%。这个差距摆出来就会看到，在家庭财富构成中，中国的差距也非常大。这是第三支柱商业养老保险面临的任务，要赶上去。

　　这里我要说明的是，根据国际惯例，现在的几百亿养老目标基金不在统计范围之内，因为他们没有税优政策支持，不能锁定到退休日，属于普通公募基金。

　　六、第三支柱的顶层设计应尽快出台

　　上面我讲的中国这些数据和国家比较告诉我们，中国第三支柱养老金承担着历史责任，任重道远，差距很大，税延型商业养老保险面临的任务十分重大，我们应尽快赶上去。

　　那么，在十四五期间，第三支柱养老金应该至少在如下五个方面有所作为：

　　（一）第三支柱养老金的制度设计和建立应该加强部门协调。本来，我们应该发挥社会主义制度的优越性，而不应该让部门协调成为制约第三支柱顶层设计的一个障碍。所以，加强部门协调很重要。

　　（二）第三支柱养老金的制度设计应该广泛地进行讨论，这是决策科学化、民主化的要求。习总书记早就说过：有事好商量，众人的事情由众人商量。养老金本来就是典型的众人的事情，不涉及国家机密，不应该就那几个人定，神神秘秘的，有关部门应该多多参与各种讨论会，多多调研，倾听社会意见，也应该吸收发达国家的经验教训。

　　（三）应该整合第三支柱账户产品的金融资源，给老百姓更多的产品选择，要充分尊重消费者主权，只有这样才能做强做大第二、三支柱养老金，让税延型商业养老险成为真正的“个人养老金”。

　　（四）对税延型养老保险来说，要完善产品线，要丰富产品种类，要繁荣保险产品设计，要更多地给保险主体一些自主权，要调动金融主体的积极性。

　　（五）除了税优政策支持的产品以外，还要丰富其他更多的养老保险产品线，比如，应该大力发展养老储蓄存款、养老理财和基金、专属养老保险、商业养老金等各种产品。

　　我的发言到此结束，谢谢！