高培勇：要把更多注意力放在论证非缴费型养老金的公共属性上

　　2019年12月30日，由中国社科院世界社保研究中心主办、长江养老保险股份有限公司主办，香山财富研究院、中国社科院社会保障实验室协办的中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式在北京举办。

　　本次会议主题为“非缴费型养老金的中国道路与国际实践”。业内专家学者共济一堂，围绕未来30年的中国养老金发展趋势、老龄化与非缴费型养老金制度以及城乡居保基金投资等话题展开深入讨论。中国社会科学院副院长高培勇发表致辞。

　　以下为高培勇发言实录：

　　尊敬的王培安主任，尊敬的各位领导、各位嘉宾，大家早上好！

　　很高兴能出席《中国养老金发展报告2019》发布式，也是非缴费型养老金的中国道路与国际经验研究报告发布的重要会议。首先，请允许我代表中国社会科学院对各位领导、各位嘉宾以及各界朋友能够在年终岁尾这样一个非常繁忙的时候，同时也是寒冬季节，能参加今天的会表示衷心的感谢！同时，也允许我代表中国社科院对《中国养老金发展报告2019》正式发布表示衷心的祝贺！

　　中国社会科学院社保研究中心虽然成立的时间并不算长，2010年成立。但是在中国的社保领域，在党和国家围绕着社会保障的重大决策的事项当中已经发挥了非常重要的作用。借助这样一个会议，把中国社科院社保中心的课题报告在这个场合予以发布，它的意义是不言而喻的。

　　郑秉文教授也让我借这个机会做一个演讲，我本人对社保问题没有做过系统的研究，坦率地讲对非缴费型养老金这样一个词汇我也是第一次接触到，不过我注意到刚才秉文教授讲，不管是新型农村居民养老保险还是城乡居民养老保险，它的典型特征就是它的基础部分是由财政转移支付作为财源支撑的，是不是可以把它理解为以财政转移支付为基础的这样一种居民养老金制度？如果我这个理解大致还能贴近的话，我觉得我们有必要从财政与非缴费型养老金，特别是秉文教授刚才讲的社会养老金之间关系演变的历史轨迹当中去加以探讨。注意到这项制度在中国落地的时间节点分别是2009年和2011年，我觉得把它放在中国财税体制建国70年的演变历程当中去加以定位就可能看得非常清楚，70年的中国财税体制的发展历程大致可以分为三个阶段：

　　一个阶段是计划经济时期（1949—1978年），在这样一个时间点上，中国财税体制最典型的特征是二元性的，所谓二元讲的是什么呢？就是在总体上讲，在农副产品统购统销和城市职工低工资的支撑下，我们国家的财政收入几乎百分之百的来自于国有企业的缴款，我记得1978年的数字是来自于国有经济单位的缴款占全国财政收入的比重86.8%，如果再加上城市大集体，几乎是百分之百，所以这是它其中的一个重要现象。第二个现象，就是由此形成了财政支出也几乎是百分之百地用之于城市的国有企业，因此我们把那个时期的财政在概念上称之为“国有经济财政”，这是它的一个典型特征。

　　第二个典型特征，当时的财政资金也几乎百分之百地用之于城市，很少有用之于农村场合，即便有一部分财政支出的项目用之于农村，我们也给它起了一个专门的名称叫“支援农业支出”，所谓“支援”大家能够理解，就是可干可不干，有余钱就干，没有余钱就不干，可多干可少干，是这样一个概念。所以我们那时候也把当时中国财政称之为“城市财政”。

　　第三个特征就是财政资金的绝大部分使用于生产建设领域，很少有或只有在有余的条件下才用之于民生领域，所以我们把那个时候的财政也称之为“生产建设财政”。所以讲到计划经济财政的时候往往讲三大特征：1.国有经济财政；2.城市财政；3.生产建设财政。这样一种财政收支的格局显然与当时的二元性质的财税体制的格局是有直接关系的。所以财政收入和财政支出在覆盖范围上是有选择的，它选择的是国有经济，选择的是城市地带，选择的是生产建设支出。在它的支付标准上，也是程度不同的，起码区分为国有与非国有，起码区分为城市与农村，起码区分为生产建设和民生。在这样一种二元的财税体制条件下，非缴费型养老金和社会养老保障这样的一种制度安排是不可想象的。

　　第二阶段，从改革开放到2012年。这个时候我们国家的财税体制的运行格局和财税体制格局都相应发生了变化。首先一个变化，就是财政收入的来源多元化了，当然它是源于所有制经济贡献或者GDP所有制构成来源的多元化，而带来财政收入来源的多元化。我们看一下2011年或2012年财政收入的构成就可以发现这一条，随着财政收入来源的多元化，财政支出的去向也多元化了，所以这个时候的财政已经从国有制财政逐步过渡到多种所有制财政，这是一个变化。第二个变化就是随着财政收入来源的多元化，财政支出投向的多元化，财政的支出区域也不再局限于或偏重于城市地带，而逐渐向农村地带、农业领域、农民群体拓展。

　　金陵司长能够记得，我记得是在2002年，财政部喊出一个口号，说公共财政覆盖农村，接着又说让公共财政的阳光普照农村大地。大家注意到计划经济年代我们对财政运行格局和财税体制格局的历史才能理解，为什么那个时候提出向农村领域去拓展，所以这是第二个变化。第三个变化，在公共财政的体制之下，财政支出的投向也不再像过去那样特别地偏重于生产建设，特别地强调生产建设，而是开始有了民生领域的拓展和相应的投入。

　　第三个阶段，进入新时代。进入新时代是从2012年开始，我们围绕着中国特色社会主义进入新时代的这样一个进程，在财政制度建设上提出了建立现代财政制度这样一个目标。这样一个制度的建设目标和以往的财税体制改革的目标有什么大的不同？我们理解公共财政体制是着眼于财税体制的属性特征的，它是建立在市场经济体制条件下的财税体制。现代财政制度是着眼于财税体制的时代特征的，那就是要跟上时代的这样一种进程，按照现代化的标准来建设我们国家的财税体制。所以对财税体制的理解我们是这样一种解释，是建立在公共财政体制基础之上的财政制度的一种安排。

　　由此看来，在现代财政制度的框架之下，我们对于财政支出和财政收入的定位主要是在技术的操作标准上所着眼的，而不是在它的性质上。所以如果说在改革开放40年当中我们的主要注意力是在论证财政的公共性质的话，那么在进入新时代这样一个特殊的历史时期，我们围绕着现代财政制度的建立，更重要的是强调它的建设标准。

　　我说了那么多，其实就是想说这样一件事，我注意到秉文教授给我提供的关于非缴费型养老金报告的简介，我们目前围绕这样一个问题，主要是有三个方面的问题需要研究：1.财务问题；2.性质问题；3.待遇的标准问题。我看到这个报告就是写这三个。我以为这三个问题相比较，最根本的问题是非缴费型养老金的性质定位问题。财务问题不是主要的问题，甚至于待遇的水平标准问题也不是最重要的问题，最重要的问题是要厘清非缴费型养老金，特别是秉文教授刚才提的叫做社会养老金。它是不是具有公共的性质？这是一个很重要的问题，如果它是公共性的性质，那么即便没有钱，即便财政资金再紧张，也要去找钱，也要予以充分的保证。它的标准问题可以随着经济的发展水平和财政资金的丰裕程度以及社会的发展状况予以相应的调整，因此最根本的问题应当放在非缴费型养老金。究竟它是属于公共属性还是公共和私人的混合属性，或者说它就是一种私人属性，这是根本性的问题。

　　我注意到非缴费型养老金的时间节点是在2009年和2011年，大致我以为它是和中国特色社会主义进入新时代这样一个历史进程是相契合的，能不能这样讲？可以把它视作是中国特色社会主义进入新时代的一个必然产物，也就是从历史的演进角度来看，只有到了新时代这样一个历史时点上，我们对于公平正义、民主法制、安全环境方面的人民的需要开始予以格外的关注，在此之前我们更多的关注是物质文化方面的需要，而随着进入新时代，我们在物质文化方面基础上又加上了一块需要，就是公平正义、民主法制、安全环境方面的需要。随着这种需要日益深入地进入到我们的视野，我们是不是也把这种需要看作是或其中有一部分是属于公共性质的需要。如果它是一种公共产品或者说是一种公共服务，那么不管财政收支状况是什么样一种状况，我们都是要把它列入到公共领域予以财政保障的项目当中来。

　　第二条，我还想到，我们对于财政支出的分类，它的最基本的分类，有各种各样的分类标准，最基本的分类，一个是消耗性支出，第二个是转移性支出，在分类上我们不叫转移支付，叫转移性支出，而这种转移性支出是区分为两类的，一类是政府之间的转移，比方中央政府给地方政府，地方政府给中央政府，这是一种转移性支出，另外一种转移性支出就是政府对居民的转移性的支出。所以这种转移性支出在中国很大程度上被翻译成“转移支付”，但是对于这样一种转移支付我想说，在整个人类历史上，财政支出格局的发展方向上来看，消耗性支出和转移性支出相比，转移性支出的比重是越来越大的，而不是说收了钱以后自己花的消耗性的支出比重越来越大，而是转移性支出的比重是越来越大的。大家可以比较一下中国现行的转移性支出和消耗性支出的配比，再和发达国家的转移性支出和消耗性支出的配比，你可以发现这样一个特征。

　　所以，基于上述这样一个背景材料，我倾向于对非缴费型养老金按照政府对特定居民群体的收入保障这样一种性质来加以定位，显然这样一种财政的转移性支出是针对特殊居民群体的，但是这种特殊的居民群体只不过和养老问题挂上了钩。所以如果说这样一种判断大致不错的话，我建议在今天会议所列出的围绕着非缴费型养老金需要探讨的三个方面的问题当中，可能要把更多的注意力放在论证非缴费型养老金的公共属性上，放在非缴费型养老金和财政之间的关系上。

　　我就说这些，不一定正确，谢谢大家！