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完善政策和监管框架 鼓励私营养老保险创新

2018-10-29 15:55:21 中国保险报  朱俊生

  朱俊生

  由于快速人口老龄化的影响,全球普遍面临退休收入不充分、部分群体缺乏保障、养老金制度不可持续等挑战。以OECD国家为例,其老年抚养比将从2015年的平均28%提升到2075年的59%。2016年OECD国家养老金的替代率平均为62.9%,2014年66岁以上人口的收入相当于平均收入的88%,该群体人口的贫困发生率为12.5%。2018年10月25日,参加国际养老金监督官组织(IOPS)北京年会的专家认为,为了帮助个人退休时生活得更好,有赖于政府和保险公司的合作。从全球的实践看,为了鼓励商业保险机构通过创新方式解决养老问题,需要建立适宜的私营养老金政策与监管框架。

  第一,教育和动员消费者。相比长期回报与资金的时间价值,人们往往更注重短期回报,这扭曲了对风险的感知。因此,社会各界需通力合作,一方面为个人和雇主的各类储蓄计划提供经济激励,另一方面提升对消费者金融素养和财务稳健性方面的教育。对消费者的风险教育越到位,养老方案供应商开发市场的动力就越足。经验表明,通过直观的方式教育消费者,可以有效提高对于养老的平均储蓄率。

  第二,创造公平的市场环境。不公平的市场环境会阻碍风险在各主体间的顺畅转移,从而打击部分参与者的积极性。由于贴现率、现行死亡率假设、死亡率趋势假设、风险资产评估条款、利润确认等存在差异,负债评估、财报利润影响、资本要求可能对雇主、保险公司、养老基金或其他参与者有所不同。享受有利条款的机构很难将风险转移到适用不利条款的机构。比如,雇主发起雇员养老计划,必须承担出资责任,但是不需要计提附加资本以提供额外的保证。这使得外部供应商的资本成本成为风险转移的阻力。可能的解决方案包括:要求雇主也计提资本,或要求雇主向保证基金供款。但问题在于,这些建议可能会打击雇主提供养老计划的积极性。可见,外部供应商的偿付能力和安全性固然重要,但所有的市场主体都应为社会稳定作出同等的贡献。又比如,除了资本因素,雇主比保险公司享有更宽松的负债计算方法,这使得他们可以采用更激进的死亡率假设与(或)贴现率。还比如,基于单一风险或平均风险的资本金计算公式可能会偏离真实的经济情况。例如,假设某个特定群体的年龄、性别、健康状况有所不同,基于混合平均的死亡率及其趋势进行敏感性测试,测试结果对于在积累期的年轻人和在领取期的年长人群是有偏差的。因此,为了避免对部分市场参与者的逆向激励,要创造公平的市场环境,为所有的养老方案供应商提供平等竞争的环境。

  第三,认识私营养老保险的限度。保险公司非常适合为一部分有特定风险的人群分散风险,但并不太适合为全部人口都面临的巨大冲击提供保障。平均寿命增加就属于这样的风险。因此,在开拓市场过程中,非常有必要协调偿付能力要求、投资回报和客户意愿。保险公司资本金可以为一定的风险提供保障,但平均寿命大幅延长的风险就可能超越了保险公司的保障能力范围。因此,应该发行长寿风险债券等透明工具,鼓励保险公司及其他资本市场参与者共同承担风险。监管应通过充分的信息披露和教育,支持雇主发起将确定给付与确定供款计划有效结合的养老解决方案。另外,制度目标需要明确。对于长期负债而言,客户流动性也会带来成本。总之,要意识到保险公司并不能涵盖一切风险,要促进资本市场支持和参与风险分担。

  第四,实施长期投资战略。考虑到积累期,养老金负债期限极长。例如,中国50年期国债的有效久期为18年,而延期年金产品的久期则约为20年。而国债收益率太低,不利于保险公司开发有吸引力的产品。此外,政府也希望养老基金投资能够支持实体经济的发展。如果产品完全保证收益,应对死亡率风险(现有水平及趋势)和投资风险的资本成本将非常高昂。在实践中,投资者要求足够高的投资收益,养老保险产品购买者则要求足够低的价格。参与主体创新分担机制有助于解决这个问题,为此,要支持灵活性的定价、再定价和新产品监管。另外,资本规则需要平衡各种目标,既要确保制度的稳定,又要确保资本与偿付能力制度有利于长期养老产品发展,适当降低资本要求,从而鼓励市场的发展。

  第五,完善对养老金安排中风险分摊的监管。目前全球更多地提供成员之间分摊风险的集体性养老金产品,而更少提供养老服务提供方保证给付的养老金产品,以降低长寿风险带来的挑战。这种趋势与监管规则对会计、估值以及资本的要求有关,相关的监管不利于提供保证给付的养老金产品。但集体性养老金产品面临给付增加、调整、风险共担机制、复杂性和透明度等问题。因此,需要完善养老金安排中的监管,以缓解长寿风险。

  第六,提供高质量的长寿风险数据。数据对于开发新的养老保障产品至关重要,对传统保险行业和资本市场都是如此。长期财务保障的可持续性要求设定恰当的模型,而模型的测算需要可靠的数据。例如,寿险与长寿风险协会(Life and Longevity Markets Association)发布数据索引,鼓励跨4个国家和地区市场的发展。人类死亡率数据库(Human Mortality Database)正在和安盛以及安盛研究基金合作,建立强大的香港、墨西哥数据库,丰富其已有的40个国家和地区的数据库。人类死亡率数据库也和北美精算师协会(Society of Actuaries)保持了良好的合作,已经完成和正在开展多个合作项目。政府机构可以在这方面提供帮助,支持各种养老解决方案的研究和创新。

  中国未富先老和人口长寿风险并存,对养老保障体系改革提出了挑战。过去5年,中国政府在养老政策上进行了一系列改革和优化。目前中国正在开展个人税收递延型商业养老保险试点,对于加快发展商业养老保险,增加养老资产、改善养老金体系存在的结构失衡、缓解基本养老保险的可持续压力、弥补企业年金发展的不足以及完善多层次的养老金体系具有重要的意义。个人税收递延型商业养老保险具有参与机制开放、激励机制有效、运行机制灵活等优势,有利于发挥市场机制在养老金体系中的作用,在我国高储蓄率的国情下具有巨大的发展空间。借鉴国际经验,并结合中国国情,要进一步完善个人税收递延型商业养老保险发展的政策和监管框架。

  第一,明确商业养老保险的发展定位。要确立多层次养老保障体系的发展战略,统筹发展基本养老保险、企业年金与职业年金、个人税收递延的商业养老保险,构建政府、企业与个人共同支撑和“三位一体”的三支柱养老金体系。为此,要充分发挥市场机制在养老金体系中的作用,真正将商业养老保险作为我国养老金体系的“第三支柱”,以矫正养老金体系存在的结构性失衡。在养老金体系改革和政策调整中,要充分考虑商业养老保险作为第三支柱与基本养老保险之间的互动关系。

  第二,调整养老金体系结构,释放商业养老保险发展的空间。一是加强基本养老保险与商业养老保险的协调合作。一方面,要有效降低基本养老保险的缴费比例,减轻企业和居民的缴费负担,为税收递延型商业养老保险的发展提供空间。另一方面,探索在基本养老保险制度中适时引入“协议退出”机制,利用置换出来的缴费资源,为个人税收递延型商业养老保险发展提供空间。即在总的养老金缴费率不变或略有下降的情况下,缩小基本养老保险的比例,增加个人税收递延型商业养老保险的缴费比例。二是打通二、三支柱养老金储蓄账户。将企业年金、职业年金个人税收递延型商业养老险打通,实现税收优惠政策、投资管理、缴费、账户记录和基金转移接续以及监管等方面的衔接。

  第三,优化税收优惠政策提升商业养老保险需求。考虑到EET模式的不足以及我国非正规部门就业人数较多的现实,有必要考虑建立双重税收优惠模式,提高商业养老保险的需求。可以同时实施TEE的税收优惠模式,即税后缴费,投资和领取环节均不缴税。这将有助于增加养老金账户持有人的选择,扩大其覆盖面,提高税收优惠政策的惠及范围,提升商业养老保险的需求。同时,随着经济发展与收入水平的提升,要适时提高缴费的免税额度,以增强税收递延政策激励的力度。另外,税务部门要简化税务操作程序和手续,为个人税收递延型商业养老保险的顺利实施提供支持。

  第四,从孵化交易市场、产品设计、投资手段、风险对冲等方面应对长寿风险可能带来的养老金储备缺口。一是孵化长寿风险交易市场。建立有效的风险交易市场,对冲长寿风险。二是创新产品设计。调整定价策略和保障内容,降低风险。具体的策略包括更精准的生命表、浮动利率定价、寿险和商业养老年金保险产品组合。三是优化投资手段。丰富投资类别、结合养老服务产业,控制风险。具体的策略包括投资专属长期投资类别、投资“反向风险”业务、投资或自持“养老服务”,降低成本。四是构建风险对冲。充分发挥市场功能,转移风险。具体策略包括长寿风险互换、利率互换、通胀互换、引入再保险。

  第五,建立主监管人制度,提高商业养老保险的供给效率。明确银保监会对于第三支柱的主监管人地位,协调相关部门的监管。推动行业转变发展理念,以保障和长期储蓄功能为基础,风险管理与财富管理相结合,推动行业将养老险作为重要的主导性业务,在税收优惠政策的支持下发展,为客户和社会创造价值,成为养老金体系的重要组成部分。引导市场主体加强产品创新,满足与适应多样化的养老保障需求。同时,以市场化为导向,拓宽保险资产运用渠道,提高资产管理的能力和效率,增强商业养老保险的竞争力。

  第六,尽快扩大试点范围,并适时扩大参与的金融机构和产品范围。在评估试点绩效、总结试点地区经验的基础上,尽快扩大个人税收递延型商业养老保险在全国的推广和发展。同时,适时扩大参与的金融机构与产品范围,促进个人养老金账户市场的竞争,丰富产品形态,增加公众的选择权,提高个人商业养老金账户市场的运行效率。

  (作者系国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任、教授、博士生导师)

(责任编辑:王治强 HF013)
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