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王和:“5.12”,再次呼唤巨灾保险

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2015-05-12 07:51:54 来源:中国保险报  作者:宫伟瑶

  2008年汶川大地震发生后,建立我国巨灾保险制度的话题引起政府部门和社会各界的普遍和高度重视。但时至今日,7年过去了,除了少数试点外,真正意义的巨灾保险制度尚未落地。其背后的深层次原因是什么?巨灾保险制度何时能够全面落地?带着这些问题,《中国保险报》记者专访了我国巨灾保险制度的研究学者、国家减灾中心特聘专家、中国人民财产保险股份有限公司副总裁王和

  难有难的原因

  《中国保险报》:您一直从事我国巨灾保险制度建设的研究工作,参与过许多国家级的巨灾保险课题研究,同时,还出版过一套《巨灾保险制度研究丛书》,您能谈谈巨灾保险制度目前的现状么?

  王和:巨灾保险制度的重要性是毋庸置疑的,国家对于巨灾保险制度建设也是高度重视,我们可以在各种法律法规,如《突发事件应对法》《防震减灾法》中看到关于巨灾保险的相关规定。十八届三中全会的《决定》更是明确提出“完善保险经济补偿机制,建立巨灾保险制度”。之后的“新国十条”又对巨灾保险制度建设的关键问题进行了明确,包括“巨灾保险基金”“财政支持”“巨灾保险立法”等。

  《中国保险报》:政策环境已经具备,那么,为什么巨灾保险制度还是迟迟没能实质性落地?

  王和:这恰恰从一个侧面反映了巨灾保险制度的复杂性和难度。

  首先,从技术的角度看,巨灾保险制度建设面临五大难题:偿付能力、模式选择、基金归集、赔偿水平和定价模式。具体讲,偿付能力是解决“保得起,赔得起”的问题;模式选择是解决制度定位以及与财政的关系问题;基金归集是解决归集效率和覆盖面的问题;赔偿水平既涉及偿付能力,也涉及吸引力问题;定价模式是合理互助以及与设防水平的联动问题。其中偿付能力是核心问题,也是难题所在。因此,各国巨灾保险制度建设均是围绕着这个问题的解决展开的,我国也不例外。

  其次,从管理的角度看,我国是一个分级财政管理的国家,因此,巨灾保险制度建设中,面临的一个突出问题是巨灾管理的事权与财权的分配与匹配问题,同时,还涉及社会公平,包括保险的互助精神与财政的转移支付等问题。这些关系的背后是利益问题,制度建设就难免涉及利益调整。

  第三,从观念的角度看,在长期政府和财政“包揽”背景下,居民自身的风险意识和责任意识均相对淡薄,甚至形成了一种依赖的心理,因此,缺乏真正意义上的 “市场需求”。同时,政府相关部门也存在一种“大而统”的管理思维定式,缺乏对市场机制在资源配置中效率优势的认识,也就缺乏制度建设的主动性和紧迫感。此外,保险业也有一些认识误区,存在“过度强调”问题,即对国家综合防灾减灾体系缺乏一个全面认识,具体表现为对巨灾保险的准确定位问题。

  想做就不难

  《中国保险报》:通过您的分析,我们对建设我国巨灾保险制度的难有了一个全面认识,但这是否意味着我国巨灾保险制度就建不了,或者一时半会还落不了地?

  王和:巨灾保险制度建设固然很难,但这更多的是从技术的角度看。我认为,制度建设的关键不是技术问题,而是政治问题和观念问题,或说是思想问题。如果我们站在政治的高度去看巨灾保险制度建设问题,全面深入领会和贯彻十八届三中全会精神,进一步转变观念,统一认识,问题的解决就不难。这些年,我一直推广一个观点——“新举国体制”。长期以来,我国巨灾风险管理采用的是举国体制,即以政府为主体,以财政为支撑。客观讲,举国体制曾经作出过独特和积极的历史贡献,功不可没。但面向未来,在社会管理进步和行政体制改革,特别是在三中全会提出推进“两个现代化”的大背景下,需要与时俱进地构建可持续发展的巨灾风险管理体制,赋予“举国体制”以新的内涵。举国,不再仅是举政府和财政之力,而要通过体制和机制创新,举市场之力,举全民之力,逐步建立“藏救灾能力于市场,藏灾后重建能力于民”的“新举国体制”。

  《中国保险报》:能具体谈谈巨灾保险与“新举国体制”的关系吗?

  王和:新举国体制的一个重要内涵是通过建立巨灾保险制度,创新灾后重建资金的保障机制。通过建立市场化的巨灾保险制度,规范和完善社会积累的长效机制,逐步实现政府职能与市场作用的有效替换,构建一个全社会共同参与、共同管理、共同分散的巨灾风险管理新体制。要实现这一目标,国家应明确巨灾保险在“新举国体制”中的地位和作用,并通过各种政策予以支持和强化,同时,明确政府在重建资金保障方面的逐步“退出”。只有这样,才能够给巨灾保险的发展创造机会,留出空间,而只有巨灾保险发展壮大了,政府才能够最终和真正“退出”。

  “能”与“为”

  《中国保险报》:您之前谈到了巨灾保险在国家综合防灾减灾体系中的定位问题,又谈了巨灾保险与“新举国体制”的关系,那么,您能否具体谈谈,巨灾保险制度在国家综合防灾减灾体系中,“能”与“不能”,或者是“为”与“不为”。

  王和:这个问题非常好,一直以来,保险行业也存在一个误区,容易过度强调巨灾保险的重要性,往往给人造成一种错觉,认为巨灾保险就等于国家巨灾风险管理的全部。我认为,巨灾保险制度是国家综合防灾减灾的重要组成,但不等于全部,同时,也不能因此忽视了巨灾保险的重要性。巨灾保险制度的作用主要体现在两个方面:一是在巨灾风险社会管理领域,通过进一步理顺政府与社会和市场的关系,构建巨灾风险管理的新架构,逐步将以巨灾保险为代表的市场机制“投影”并渗透到综合防灾减灾的各个领域,实现一种合作、分担和接替。二是在重建资金保障领域,建立更加公平和科学的损失补偿和重建资金市场化和社会化的积累机制,逐步减轻对财政资金的依赖,逐步实现重建资金保障在“一般巨灾损失”项下与财政资金的“替换”。

  《中国保险报》:这两年,深圳、宁波等地开展了巨灾保险试点工作,您是如何评价这些试点工作的?

  王和:巨灾保险制度建设,要在我国这么广的范围内进行协调,包括认识和利益,困难是可想而知的。因此,在一些地区开展试点,更容易取得共识并协调利益。所以,试点的意义无疑是务实和积极的,也能够顶层设计积累经验。但试点也面临许多根本性的挑战,一是巨灾风险的特征就需要其在更大范围内实行风险分散,区域试点这种“自给自足”的模式,显然与制度初衷相违,同时,面临更大的“回溯期”的压力。二是试点更多地是采用“财政出资”的模式,尽管可以利用保险的放大效应,但离开了社会化的积累,仅仅是财政的“单打独斗”,就失去了本质意义。特别是在一些经济欠发达地区,财政本身就困难,还要筹集资金建立这种“体内循环”的制度,显然不符合社会公平的原则。三是为了控制风险,试点大多是采用针对人身伤害的巨灾保险,而从全球巨灾保险的实践看,绝大多数均是针对居民住宅的。所以,从推动制度建设的角度看,试点值得肯定。但从巨灾保险制度本身而言,更需要通过顶层设计,实现更大范围的风险融资,也包括具有“转移支付”概念的融资,这是制度建设的核心诉求和基本逻辑。

  “知”与“行”

  《中国保险报》:都说“知易行难”,巨灾保险制度建设也面临同样问题,如何解决“行”是关键。日前,我国城乡居民住宅地震巨灾保险共保体成立,是否意味着这些问题能够得到解决?

  王和:十八届三中全会,特别是“新国十条”颁布之后,在保监会的协调和推动下,我国巨灾保险制度翻开了新的一页,进入了实质性“行”的阶段。首先,完成了我国巨灾保险制度的顶层设计工作,提出了“三步走”方案,即用6年左右的时间,完成全国巨灾保险制度建设。其次,明确了巨灾保险立法和巨灾保险基金等一系列关键问题,并全面启动了《地震巨灾保险条例》的制定工作。第三,成立了城乡居民住宅地震巨灾保险共同体,这是巨灾保险的市场化平台,也是运行的重要基础。这些工作的顺利推进,使得我国的巨灾保险制度建设进入了“呼之欲出”阶段。

  《中国保险报》:不久前,尼泊尔发生了8.1级大地震,我国西藏地区也受到了严重影响。有专家认为,我国西藏、新疆、青海、四川、云南等地区正处于全球地震最活跃区域。因此,应当更加重视并抓紧我国巨灾保险制度建设。对此,您有什么意见和建议?

  王和:随着我国住宅地震巨灾保险共同体的成立,可以说,巨灾保险制度建设迈出了划时代的一步,但作为核心问题和难题的偿付能力并没有得到解决,今后仍有两个最关键的环节需要突破,一是巨灾保险的立法,二是巨灾保险基金的设立。从以往的实践看,这些问题的解决并非易事。从国外巨灾保险制度建设的实践看,一方面,需要一个与之相适应的政治、经济、发展环境,从目前的情况看,我国应当是“万事俱备”;另一方面,任何一个国家的巨灾保险制度都不是一步到位,均有一个逐渐完善的过程。因此,应当是先起步,再完善,先发展,再改进。同时,可以采用研究、试行和完善并举的工作模式。

  最后,我想强调:汶川地震已过去7年了,尽管巨灾保险制度建设面临许多难题,但我们不能总是等到巨灾发生之后,再来讨论制度建设的问题。行动,比什么都重要,许多问题的解决就在行动中!

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